——論監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國(guó)資改革方向

　　自中共十六大以來(lái)，盡管我國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理取得了顯著成績(jī)，但在涉及國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重大方向和原則性問(wèn)題上，還有不少分歧和爭(zhēng)議。如圍繞各類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管尤其是產(chǎn)業(yè)國(guó)資和金融國(guó)資的監(jiān)管與機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題各方看法分歧較大。一些學(xué)者和部門(mén)主張?jiān)诂F(xiàn)國(guó)務(wù)院國(guó)資委之外組建“金融國(guó)資委”代表國(guó)家統(tǒng)一行使對(duì)中央金融國(guó)有資產(chǎn)的出資人及監(jiān)管職責(zé)。

　　必須指出，“金融國(guó)資委”的組建牽一發(fā)而動(dòng)全身，事關(guān)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革未來(lái)和方向，必須對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行透徹分析，對(duì)未來(lái)改革模式進(jìn)行充分論證，切忌倉(cāng)促上馬。

　　我國(guó)國(guó)資多頭管理的現(xiàn)狀與問(wèn)題

　�。ㄒ唬﹪�(guó)資多頭管理的現(xiàn)狀

　　目前，除國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的約120家中央國(guó)有企業(yè)外，尚有中央80多個(gè)部委的6000多家國(guó)有企業(yè)及行政事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)以及中央所屬的金融類(lèi)資產(chǎn)不在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管之內(nèi)，使得國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)名不符實(shí)。

　　目前，這些游離在外的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，都在探討各自部門(mén)管理的國(guó)資監(jiān)管模式，如財(cái)政部開(kāi)始研究組建“金融國(guó)資委”的同時(shí)還成立了中央文化企業(yè)國(guó)資監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“文資辦”），教育部也在組建相應(yīng)的機(jī)構(gòu)履行“教育產(chǎn)業(yè)國(guó)資委”的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的職能。此外，中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)、中國(guó)出版集團(tuán)和中國(guó)煙草總公司由國(guó)務(wù)院直接作為出資人履行出資人職責(zé)，在財(cái)政部單列；中國(guó)郵政集團(tuán)公司則暫由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。

　　綜上所述，在我國(guó)經(jīng)營(yíng)性和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)中，國(guó)務(wù)院國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理120家大型中央企業(yè)；財(cái)政部行政政法司和教科文衛(wèi)司則分別管理著中央和國(guó)務(wù)院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)；而財(cái)政部金融司則對(duì)中央金融類(lèi)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行歸口管理，我國(guó)國(guó)資管理呈現(xiàn)多頭管理的復(fù)雜局面。

　�。ǘ�）金融國(guó)資管理的現(xiàn)狀

　　目前，我國(guó)金融類(lèi)國(guó)資主要分為中央所屬的金融企業(yè)和地方政府所屬的金融企業(yè)兩類(lèi)。

　　從中央所屬的國(guó)有金融企業(yè)國(guó)資管理上看，他們主要是由財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)國(guó)有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。

　　其中，財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)中信集團(tuán)和光大集團(tuán)行使出資人權(quán)利（見(jiàn)《金融控股公司財(cái)務(wù)管理若干規(guī)定》財(cái)金[2009]89號(hào)文）；而依據(jù)2009年財(cái)政部頒布的《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，明確了財(cái)政部對(duì)下列國(guó)有金融企業(yè)履行金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批等權(quán)力：中國(guó)投資有限責(zé)任公司，國(guó)有及國(guó)有控股的證券公司、基金管理公司、信托公司、保險(xiǎn)公司，金融資產(chǎn)管理公司、信用擔(dān)保公司以及中國(guó)人民銀行總行下屬企業(yè)等。

　　此外，財(cái)政部還通過(guò)中國(guó)投資有限責(zé)任公司的全資子公司中央?yún)R金公司以控股方式對(duì)包括工、農(nóng)、中、建四大銀行在內(nèi)的12家銀行以及非銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)行使股東權(quán)利。

　　從地方所屬?lài)?guó)有金融企業(yè)看，各地監(jiān)管情況并不統(tǒng)一，有的歸屬于國(guó)資管理系統(tǒng)，有的是在財(cái)政序列，由于地方金融企業(yè)數(shù)量較少、情況各異，不是本報(bào)告研究重點(diǎn)。

　�。ㄈ�）問(wèn)題

　　1、多頭管理 職責(zé)不清

　　目前，這種將金融類(lèi)國(guó)有資本和產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)有資本截然分開(kāi)，甚至在產(chǎn)業(yè)類(lèi)國(guó)有資本內(nèi)部也條塊分割，各司其責(zé)的多頭管理現(xiàn)狀，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠全面地履行監(jiān)管職能，給國(guó)資監(jiān)管一盤(pán)棋帶來(lái)諸多不便。首先，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能分散在多個(gè)部門(mén)，職責(zé)不清；其次，多頭管理造成口徑與數(shù)據(jù)不一致，使政府無(wú)法了解國(guó)有資產(chǎn)整體情況，同時(shí)可能給企業(yè)帶來(lái)額外的負(fù)擔(dān)；第三，各部門(mén)由于監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管手段不相同，缺乏對(duì)監(jiān)管的統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不利于掌握國(guó)有產(chǎn)權(quán)的相關(guān)情況，可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。

　　2、疊床架屋 監(jiān)管缺位

　　無(wú)論財(cái)政部還是教育部，實(shí)際上都是公共預(yù)算背景下的政府公共管理部門(mén)，由其直接或間接履行本部門(mén)或本行業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的出資人職能，理論上無(wú)法論證，現(xiàn)實(shí)中也必將帶來(lái)混亂。

　　因此，如果組建“金融國(guó)資委”的設(shè)想實(shí)現(xiàn)，那么可以預(yù)期，其它部委也可能參照這一模式去組建“教育產(chǎn)業(yè)國(guó)資委”、“文化產(chǎn)業(yè)國(guó)資委”等，又重新把一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)管的國(guó)資管理模式走向多頭、分散。在這種國(guó)有資產(chǎn)管理模式下，在名義上雖然有眾多的政府部門(mén)代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，實(shí)際上卻重新回到政企不分的舊體制狀態(tài)。表面上各部門(mén)好像都在行使出資人監(jiān)管職能，但實(shí)際上在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一整體規(guī)劃布局及基礎(chǔ)制度的制定和執(zhí)行上，又存在著監(jiān)管者缺位問(wèn)題。如果不在這些行業(yè)國(guó)資委之上再設(shè)一個(gè)國(guó)家專(zhuān)門(mén)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一代管，國(guó)資管理中的產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)管理工作又無(wú)法統(tǒng)籌完成。

　　但如果設(shè)立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么就是在諸多國(guó)資委的基礎(chǔ)上，又添設(shè)了一個(gè)監(jiān)管?chē)?guó)資委的“國(guó)有資產(chǎn)委”，從監(jiān)管組織上看無(wú)疑是疊床架屋，降低效率，造成資源浪費(fèi)。

　　3、《國(guó)資法》的局限

　　“金融國(guó)資委”的提出在很大程度是由于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)資法》）立法的局限�！秶�(guó)資法》第十一條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)�！痹摋l款使得國(guó)資委與其他授權(quán)機(jī)構(gòu)沒(méi)有任何差別，這也就為現(xiàn)實(shí)中我國(guó)國(guó)資的多頭出資人監(jiān)管提供了法律依據(jù)。而這樣發(fā)展下去，必定產(chǎn)生多個(gè)“國(guó)資委”的被動(dòng)局面。

　　因此，今天有必要把這一重大問(wèn)題就其未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行透徹的分析，并盡快修訂《國(guó)資法》相關(guān)條款，為監(jiān)管統(tǒng)一、出資多元的國(guó)資管理體制尋找正確的對(duì)策。

　　探討國(guó)資監(jiān)管模式要走出三個(gè)誤區(qū)

　�。ㄒ唬┙鹑趪�(guó)資和產(chǎn)業(yè)國(guó)資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū)

　　在產(chǎn)融結(jié)合已成為國(guó)際趨勢(shì)的背景下，嚴(yán)格將金融與產(chǎn)業(yè)分開(kāi)是不利于國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管的。一方面，從資本內(nèi)在屬性上看，無(wú)法依據(jù)資本的所處行業(yè)對(duì)金融資本與產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)行嚴(yán)格分割，如果對(duì)其單獨(dú)進(jìn)行監(jiān)管，無(wú)法系統(tǒng)掌握國(guó)有資本的總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)情況，不能根據(jù)具體情況制定對(duì)應(yīng)對(duì)策。

　　另一方面，從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本的融合已是大勢(shì)所趨，難以分開(kāi)，例如國(guó)家電網(wǎng)公司、寶鋼公司參股中國(guó)建設(shè)銀行，中投公司投資海外石油項(xiàng)目，首鋼集團(tuán)入股華夏銀行等。

　　因此，國(guó)有資本的分部門(mén)監(jiān)管、金融國(guó)資和產(chǎn)業(yè)國(guó)資的分開(kāi)監(jiān)管，均難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢(shì)，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不相符的。

　　（二）把出資人公司治理與國(guó)有資本監(jiān)管混同的誤區(qū)

　　無(wú)論是已經(jīng)成立的國(guó)務(wù)院國(guó)資委還是探討中的“金融國(guó)資委”，都僅是從單一出資人角度出發(fā)，就本部門(mén)、本系統(tǒng)、本行業(yè)的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本來(lái)探討國(guó)資監(jiān)管的模式。而這種出資人監(jiān)管模式，歸根到底是屬于現(xiàn)代公司治理范疇，并不能有效解決在我國(guó)國(guó)有資本眾多、國(guó)有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃與布局十分重要的背景。因此，我們應(yīng)跳出部門(mén)的局限，來(lái)探討我國(guó)國(guó)資體系的統(tǒng)一監(jiān)管模式。

　　圍繞著國(guó)資監(jiān)管體制有三種概念必須要厘清，分別是所有者治理（Governance）、政府及政府系列部門(mén)的監(jiān)管（Regulation）與針對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)督與管理（Supervision and Administration）。

　�。�1）所有者治理是出資人或股東從公司治理結(jié)構(gòu)角度出發(fā)對(duì)公司的治理；

　�。�2）政府監(jiān)管是政府作為社會(huì)管理者，在平等競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上進(jìn)行的監(jiān)管，這種監(jiān)管是基于政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職責(zé)而產(chǎn)生的；

　　（3）國(guó)有資本監(jiān)督管理則跳出了單個(gè)股東出資人對(duì)其所屬子公司的監(jiān)管范疇，依托國(guó)家所有者身份對(duì)國(guó)有資本的戰(zhàn)略規(guī)劃布局、國(guó)資預(yù)算、人事委派等全局性問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一管理，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值和惠及于民。