本周以來，河南、云南、北京、安徽等多省的《政府工作報(bào)告》陸續(xù)披露。從各省情況看，2012年財(cái)政收入增速較前幾年放緩，2013年財(cái)政收入目標(biāo)也被調(diào)低。同時(shí)，多個(gè)省、市都提到“壯大”、“做大做強(qiáng)”地方投融資平臺，以解決城鎮(zhèn)化投融資難題。
但多位接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的專家表示，依托于政府信用的平臺公司并非沒有融資上限，在財(cái)政收支矛盾加劇的當(dāng)下，潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)乃至金融風(fēng)險(xiǎn)值得警惕。
動(dòng)向
多地提“壯大”地方投融資平臺
根據(jù)目前已公布的各省級或市級政府工作報(bào)告，加強(qiáng)地方融資平臺建設(shè)成為各地下一年經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)工作。
例如，南昌市提出，大力推進(jìn)投融資體制改革，做強(qiáng)做大做實(shí)投融資平臺。濟(jì)南市指出，要深化投融資體制改革，增強(qiáng)市屬四大投資集團(tuán)融資、運(yùn)營和可持續(xù)發(fā)展能力。福州市《政府工作報(bào)告》也提到，2013年需要重點(diǎn)抓好的工作就包括：做大做強(qiáng)市屬投融資平臺。
蘭州市也提出，促進(jìn)工作重心向新區(qū)傾斜轉(zhuǎn)移。其中包括：深入挖掘國家和省上支持政策內(nèi)涵，積極探索多種渠道的市場化融資模式，打造功能強(qiáng)大的投融資平臺，廣泛吸引金融資金、社會資本參與新區(qū)建設(shè)。而在抓好重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革方面，要完善投融資平臺體系，推進(jìn)融資、建設(shè)、管理三分離，提升各類融資平臺項(xiàng)目運(yùn)作能力。
而部分省市直接指出，要把平臺建設(shè)重點(diǎn)放在與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的方面。北京市22日上午剛剛發(fā)布的《政府工作報(bào)告》中便提到：積極推動(dòng)金融創(chuàng)新，做強(qiáng)做優(yōu)軌道交通、水利工程等融資平臺，支持每個(gè)區(qū)縣整合做強(qiáng)一家新型投融資平臺公司，有效拓展融資渠道。合肥市提出，深化地方金融體系改革，探索建立股權(quán)融資、融資擔(dān)保、資本項(xiàng)目對接三大金融創(chuàng)新體系，壯大建投集團(tuán)等政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，完善興泰控股等綜合性金融產(chǎn)業(yè)平臺，做優(yōu)工投公司等新型工業(yè)服務(wù)平臺，積極爭取組建地方金融資產(chǎn)管理公司。
所謂地方投融資平臺，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、國債等資產(chǎn)，迅速包裝出一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾，以實(shí)現(xiàn)承接各路資金的目的，進(jìn)而將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。
從目前的情況來看，固定資產(chǎn)投資中電熱水、交通運(yùn)輸倉儲、水利、教育、衛(wèi)生以國有企業(yè)投資為主。按照東方證券預(yù)計(jì)，2012年全年上述城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)四項(xiàng)投資完成額為6.67萬億元，地方融資平臺債務(wù)總規(guī)模將增至11.4萬億元，增速為11%。
財(cái)政部部長謝旭人在本月赴河北調(diào)研時(shí)就強(qiáng)調(diào)，河北要加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，切實(shí)防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。謝旭人還聽取了河北省財(cái)政廳的工作匯報(bào)，詳細(xì)了解了加強(qiáng)政府性債務(wù)管理等有關(guān)情況。
瓶頸
地方公共投資持續(xù)性遭挑戰(zhàn)
多位受訪專家提出，地方政府提出壯大地方投融資平臺的背后，有其加大基礎(chǔ)設(shè)施支出的沖動(dòng)，但不能被忽略的是，地方政府日益擴(kuò)大的財(cái)政支出缺口正對這種地方投融資平臺的持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。
在經(jīng)濟(jì)增速放緩的大背景下，財(cái)政收入放緩已是板上釘釘。22日，財(cái)政部公布的2012年全年財(cái)政收支情況顯示，全國公共財(cái)政收入117210億元，同比增長幅度僅為12.8%，比2011年回落12.2個(gè)百分點(diǎn)。而單從地方財(cái)政收入情況來看，2012年地方財(cái)政收入(本級)61077億元，同比增長16.2%，增幅比2011年也回落12.9個(gè)百分點(diǎn)。
從省、市兩級的《政府工作報(bào)告》來看，各地財(cái)政收入增速放緩也并非個(gè)別現(xiàn)象。合肥市透露，過去五年，財(cái)政收入達(dá)到694.4億元、年均增長24.6%，其中，地方財(cái)政收入達(dá)到389.5億元、年均增長28.3%。而在剛剛過去的2012年，其財(cái)政收入增長僅為11.3%，其中，地方財(cái)政收入增長僅為15%。合肥市制定的今后五年的主要奮斗目標(biāo)是財(cái)政收入年均增長10%。綜合考慮，2013年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)包括財(cái)政收入增長10%，其中地方財(cái)政收入增長8%。
調(diào)低財(cái)政收入增長目標(biāo)的不止合肥市，北京市的《政府工作報(bào)告》顯示，過去五年，地方公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到3314.9億元，年均增長17.3%。而2013年全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要預(yù)期目標(biāo)中，地方公共財(cái)政預(yù)算收入增長9%，這也比去年的預(yù)算目標(biāo)再次調(diào)低了1個(gè)百分點(diǎn)。另外，天津、浙江也將2013年地方公共財(cái)政收入目標(biāo)分別調(diào)整為12%和8%，比2012年分別下降3個(gè)和0.5個(gè)百分點(diǎn)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員李全接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的長期過程必然會導(dǎo)致財(cái)政支出的增加，雖然投資尤其是房地產(chǎn)等基建投資增速不再那么快了，但先進(jìn)制造業(yè)、關(guān)乎民生、消費(fèi)的投資增長需經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。因此，伴隨財(cái)政收入放緩，這就會形成一個(gè)空缺。
財(cái)政部副部長王保安日前指出，以“營改增”為核心的結(jié)構(gòu)性減稅，直接減少了當(dāng)期的財(cái)政收入。與財(cái)政收入增幅回落相映照，財(cái)政支出卻在高速增長。群眾對民生改善的期盼，政府對民生的高度定位，都預(yù)示著財(cái)政支出增長的剛性在整體增強(qiáng)。教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保等社會性支出以及生態(tài)環(huán)保、三農(nóng)、新型戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等方面的支持力度還要加大。
“財(cái)政收支矛盾加劇，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能擴(kuò)大，政府調(diào)控余地勢必縮小�！蓖醣０部偨Y(jié)說。
展望
專家提醒：有多少錢，辦多少事
值得注意的是，除了“做大做強(qiáng)市屬投融資平臺”之類的表述之外，各省會城市的《政府工作報(bào)告》基本都設(shè)有專章強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化”，有的地方還對縣一級的城鎮(zhèn)化投資需求進(jìn)行具體部署。
“縣及縣以下城鎮(zhèn)化過程中形成的隱性債務(wù)比顯性債務(wù)更值得警惕�！眹鴦�(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部財(cái)政金融研究室原主任、研究員倪紅日在國家稅務(wù)總局“全國十大稅收新聞評選發(fā)布會”期間告訴記者，城鎮(zhèn)化有望在2013年成為國家戰(zhàn)略，這既能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長保持在合理水平，又能扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)二元差距并惠及民生，但城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資渠道問題亟待解決。
倪紅日解釋說，當(dāng)前，市、縣兩級政府的公共投資已經(jīng)有很大一部分不再從公共財(cái)政的一般預(yù)算中安排，更多依靠的是政府性基金(如土地出讓所得的大部分收益)以及地方投融資平臺，平臺公司則向國家開發(fā)銀行和城市商業(yè)銀行借款，銀行們又發(fā)行金融債。
倪紅日還強(qiáng)調(diào)，這雖然是政府投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，但面臨兩大難題。一是國開行在縣及縣以下不設(shè)分行，作為中國中長期城鎮(zhèn)化重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)基建(如保障性住房、上下水道、道路等)將面臨融資難，恐怕又不可避免地回到“賣土地”的老路子。二是這部分資金不在公共財(cái)政的一般預(yù)算中安排，資金在運(yùn)轉(zhuǎn)中如果缺乏有效的監(jiān)管體制，將來恐怕會成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的策源地“雖然風(fēng)險(xiǎn)最先出現(xiàn)在金融領(lǐng)域的可能性更大，但財(cái)政最終只能兜底�！彼f。
國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平則認(rèn)為，不宜過分夸大融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。即使地方政府直接承擔(dān)償還融資平臺債務(wù)的責(zé)任，也不一定意味著地方政府不具備還貸能力。因?yàn)槌{入一般預(yù)算收入的財(cái)力外，地方政府還有大量土地出讓收入、行政事業(yè)性收費(fèi)和國有資本經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓收入等機(jī)動(dòng)財(cái)力。
吳亞平表示，考慮到“十二五”期間我國仍將處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，地方政府尤其是相對落后的中西部地區(qū)仍需面對交通、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和水利、保障性住房等民生領(lǐng)域的巨大投融資需求，應(yīng)按照“管理科學(xué)、責(zé)任明確、運(yùn)作透明、監(jiān)督有力、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，繼續(xù)規(guī)范審慎地推進(jìn)地方政府融資平臺發(fā)展。他強(qiáng)調(diào)，過于限制甚至不允許對政府融資平臺公司發(fā)放新的貸款，“切斷了地方巨大投資需求和金融巨大供給能力的紐帶，只會導(dǎo)致地方政府搞違規(guī)擔(dān)保等歪門邪道的融資手段”。
中國社會科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所研究員楊志勇對此建議，首先，地方政府要堅(jiān)持“有多少錢，辦多少事”，不要人為“造城”，搞城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”；其次，上一級財(cái)政包括中央財(cái)政要對無法提供最低標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)的基層財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付力度，更多向省以下傾斜，使地方更少地通過平臺公司或土地出讓金等不可持續(xù)模式進(jìn)行融資。
