國(guó)務(wù)院官員解析國(guó)進(jìn)民退五大案例

　　“國(guó)進(jìn)民退”是有歧義的概念，有時(shí)指宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)總體變化趨勢(shì)，即國(guó)有經(jīng)濟(jì)占經(jīng)濟(jì)總量的比重上升；有時(shí)指?jìng)�(gè)別企業(yè)或行業(yè)的案例，即國(guó)有企業(yè)進(jìn)入了“不應(yīng)進(jìn)入”或“不必進(jìn)入”的新領(lǐng)域。

　　改革開(kāi)放初期，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，企業(yè)基本都是全民或集體所有制，其中全民所有制企業(yè)占絕對(duì)主導(dǎo)地位。改革開(kāi)放以來(lái)，多種所有制形式共同發(fā)展，國(guó)有資本實(shí)行戰(zhàn)略性調(diào)整，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的比重顯著降低。盡管改革開(kāi)放30年來(lái)，國(guó)退民進(jìn)是大趨勢(shì)，但是，“國(guó)進(jìn)”或“國(guó)進(jìn)民退”的案例大量存在。我們對(duì)這些案例不應(yīng)簡(jiǎn)單持一概肯定或一概否定態(tài)度。

　　國(guó)退民進(jìn)是大趨勢(shì)

　　從固定資產(chǎn)投資和工業(yè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以觀察到國(guó)有經(jīng)濟(jì)的變化趨勢(shì)。

　　過(guò)去5年中，國(guó)有企業(yè)占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重降中趨穩(wěn)(如表1所示)。從2005年到2008年，該比重不斷下降，表明國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的增速低于非國(guó)有企業(yè)。值得注意的是，2009年前10個(gè)月，該比重的下降趨勢(shì)出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，國(guó)有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資增速快于非國(guó)有企業(yè)。初步分析，這與全球金融危機(jī)下非國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資相對(duì)謹(jǐn)慎和國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策有關(guān)系，國(guó)家財(cái)政政策重點(diǎn)投資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也是國(guó)有企業(yè)相對(duì)集中的領(lǐng)域。

　　國(guó)有企業(yè)在工業(yè)總資產(chǎn)和工業(yè)總產(chǎn)值兩項(xiàng)指標(biāo)中的比重也是降中趨穩(wěn)(如表2所示)。國(guó)有企業(yè)在工業(yè)總資產(chǎn)中的比重從2004年的50.9%下降到2008年的43.8%，但下降速度遞減。由于2009年國(guó)有企業(yè)固定資產(chǎn)投資相對(duì)增速較快，估計(jì)該比重將止跌回穩(wěn)。國(guó)有企業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重從2005年的33.3%下降到2008年的28.4%，下降速度也在遞減。

　　“國(guó)進(jìn)民退”五大案例

　　盡管宏觀數(shù)據(jù)指標(biāo)表明我國(guó)總體上不存在“國(guó)進(jìn)民退”趨勢(shì)，我們?nèi)匀豢梢钥吹健皣?guó)進(jìn)民退”的案例。國(guó)家關(guān)于國(guó)有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的基本思路是“有進(jìn)有退”，我們應(yīng)該結(jié)合其背景和方式進(jìn)行具體分析，才能得出客觀結(jié)論。

　　“國(guó)進(jìn)民退”的案例，大致可歸總為以下五類(lèi)：

　　案例一：壟斷延伸，涉嫌不公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

　　壟斷延伸指壟斷環(huán)節(jié)的國(guó)有企業(yè)將業(yè)務(wù)延伸到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。如電網(wǎng)公司投資電力設(shè)備制造，國(guó)家糧食儲(chǔ)備企業(yè)開(kāi)展糧食加工業(yè)務(wù)等。

　　壟斷延伸涉嫌不公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在壟斷產(chǎn)業(yè)遵循相似的管理體制：壟斷業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分離，壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)要接受?chē)?yán)格的行業(yè)監(jiān)管，以模擬市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，防止企業(yè)濫用壟斷地位。壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，存在交叉補(bǔ)貼的可能和激勵(lì)，即將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的成本轉(zhuǎn)嫁到壟斷業(yè)務(wù)。該行為一旦發(fā)生，既造成競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的不公平競(jìng)爭(zhēng)，也損害壟斷環(huán)節(jié)的消費(fèi)者利益。

　　行業(yè)監(jiān)管部門(mén)、反壟斷部門(mén)和國(guó)資部門(mén)都應(yīng)該對(duì)壟斷延伸行為進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)在壟斷環(huán)節(jié)設(shè)立國(guó)有企業(yè)，本意是重視社會(huì)目標(biāo)。國(guó)有企業(yè)延伸壟斷力量，違背了企業(yè)使命，也違反了相關(guān)法律法規(guī)。

　　案例二：依靠資金優(yōu)勢(shì)進(jìn)入，“子孫公司”突破主業(yè)范圍

　　國(guó)有企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)之一是來(lái)自國(guó)有銀行。近期大型央企利用資金優(yōu)勢(shì)在一線城市高價(jià)購(gòu)買(mǎi)商品房建設(shè)用地，制造了系列“地王”，事實(shí)上起到了抬高房?jī)r(jià)的作用，社會(huì)公眾反應(yīng)強(qiáng)烈。公眾的質(zhì)疑包括兩個(gè)方面，一是國(guó)有企業(yè)抬高房地產(chǎn)價(jià)格有違國(guó)有企業(yè)的宗旨，二是國(guó)有企業(yè)依靠資金優(yōu)勢(shì)涉嫌不公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　國(guó)有企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)之二是來(lái)自國(guó)家的投資和分配政策。國(guó)家在一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投入了巨額資金和其它相關(guān)重要資源，企業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生持續(xù)的現(xiàn)金流和大量利潤(rùn)，但是國(guó)家不要求企業(yè)分紅或者很少分紅。企業(yè)在考核激勵(lì)下積極投資非主營(yíng)業(yè)務(wù)。國(guó)資委對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)范圍有一定限制，但一些大型企業(yè)的“子孫公司”明顯突破了國(guó)資委確定的主業(yè)范圍，還有一些企業(yè)通過(guò)設(shè)立財(cái)務(wù)公司投資商業(yè)銀行、證券公司、基金公司，甚至直接投資股票市場(chǎng)。

　　國(guó)有企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)是一種先天優(yōu)勢(shì)，其背后都一定程度上隱含著政府的支持和擔(dān)保。國(guó)有企業(yè)與政府的關(guān)系很難完全割開(kāi)，因此國(guó)有企業(yè)的先天優(yōu)勢(shì)短期內(nèi)難以完全消除。解決問(wèn)題的出路是明確國(guó)家所有權(quán)政策，資源配置過(guò)度的企業(yè)應(yīng)上交部分資源，違背社會(huì)目標(biāo)的商業(yè)投資應(yīng)有所限制。

　　案例三：借助行政許可擴(kuò)張，成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者

　　行政許可的內(nèi)容之一是市場(chǎng)準(zhǔn)入政策。我國(guó)在民航、鐵路、電力、石油、電信、郵政、煙草、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭袊?yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，由于國(guó)有企業(yè)具有較好基礎(chǔ)，且監(jiān)管體系的建立需要時(shí)間，因此至少短期內(nèi)國(guó)有企業(yè)在這些行業(yè)中保持主導(dǎo)地位有利于維護(hù)社會(huì)目標(biāo)。有人質(zhì)疑行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)不足或監(jiān)管不力，國(guó)有企業(yè)利用市場(chǎng)地位擠占下游企業(yè)或社會(huì)公眾的利益，或者過(guò)度投資并將成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。從實(shí)踐看，這些質(zhì)疑不無(wú)道理。因此，應(yīng)繼續(xù)按“政企分開(kāi)、放寬準(zhǔn)入、引入競(jìng)爭(zhēng)、依法監(jiān)管”推進(jìn)壟斷產(chǎn)業(yè)改革。

　　行政許可的內(nèi)容之二是項(xiàng)目核準(zhǔn)政策。政府對(duì)資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重要裝備、社會(huì)事業(yè)等項(xiàng)目的投資實(shí)行核準(zhǔn)政策。由于大型國(guó)有企業(yè)基礎(chǔ)條件好，容易獲得好的投資項(xiàng)目以及相關(guān)的稀缺資源。政府“選美”有合理的一面，但也可能剝奪新進(jìn)入者特別是新興民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)。應(yīng)繼續(xù)深化行政許可改革，依法減少許可范圍。對(duì)于必須許可的項(xiàng)目，應(yīng)盡量采用競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配方式，以提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性。

　　案例四：借助產(chǎn)業(yè)整治的兼并，獲取較多市場(chǎng)份額

　　以山西煤礦整治為例。山西一些小煤礦資源浪費(fèi)嚴(yán)重、環(huán)境破環(huán)突出、安全事故頻發(fā)，必須進(jìn)行整治。由于負(fù)責(zé)小煤礦監(jiān)管的地方政府短期內(nèi)無(wú)法建立必要的監(jiān)管能力，依靠地方政府加強(qiáng)監(jiān)管的整治方案屢屢失效。不能說(shuō)民營(yíng)企業(yè)素質(zhì)差，監(jiān)管缺失條件下高素質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)根本無(wú)法獲得參與的機(jī)會(huì)。政府能力建設(shè)不是一朝一夕的事情，為此國(guó)家有關(guān)部門(mén)和山西省政府選擇了產(chǎn)業(yè)重組方案。產(chǎn)業(yè)重組中，技術(shù)水平高、社會(huì)責(zé)任強(qiáng)的國(guó)有大企業(yè)獲得了較多市場(chǎng)份額。

　　國(guó)有企業(yè)的兼并重組只應(yīng)看作暫時(shí)性的選擇。國(guó)有企業(yè)來(lái)自股東的盈利壓力相對(duì)較小，社會(huì)責(zé)任激勵(lì)相對(duì)較高，因此有可能會(huì)在資源環(huán)境和生產(chǎn)安全方面表現(xiàn)較好。同時(shí)，國(guó)企兼并也會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響：產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)被削弱，企業(yè)效率可能降低。企業(yè)兼并過(guò)程中的利益關(guān)系也很難擺平。長(zhǎng)期看，加強(qiáng)政府監(jiān)管能力建設(shè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)是大方向。另外，國(guó)有企業(yè)雖然具有較好條件，也必須加強(qiáng)監(jiān)管，包括股東和行業(yè)監(jiān)管，否則，國(guó)有企業(yè)重視社會(huì)責(zé)任的制度優(yōu)勢(shì)未必會(huì)發(fā)揮出來(lái)，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)存在內(nèi)部人利益問(wèn)題。

　　案例五：借財(cái)政或國(guó)家資源投入帶來(lái)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)

　　政府的投入也是國(guó)有經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的重要來(lái)源。典型例子是地方政府搭建的融資平臺(tái)。地方政府以財(cái)政收入、土地等資源投入組建融資平臺(tái)，從銀行大量借款，從事城市建設(shè)等公用事業(yè)。

　　政府利用公共資源興辦國(guó)有企業(yè)投資城市建設(shè)是促進(jìn)城市化的簡(jiǎn)便方法，但其負(fù)面作用也不可小覷。政企不分、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、效率低下等問(wèn)題可能帶來(lái)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。在公用事業(yè)投資方面，應(yīng)采用包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的多種發(fā)展方式。建議借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，積極探索公私合作(PPP)方式，既有利于解決資金問(wèn)題，也為民間提供了投資渠道，還有利于改善企業(yè)治理。

　　另一個(gè)典型的例子是政府投資部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如大飛機(jī)、液晶、新能源等，投資方式包括政府直接投資、建立風(fēng)險(xiǎn)投資基金等。由于產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的資金和技術(shù)密集特性帶來(lái)了較大的投資風(fēng)險(xiǎn)，以及我國(guó)產(chǎn)業(yè)的后發(fā)劣勢(shì)，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期很難吸引企業(yè)大規(guī)模投資。政府的投資發(fā)揮了種子資金作用，產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)后，吸引了大量民間投資的參與。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)有資本參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資還只是剛剛起步，今后應(yīng)繼續(xù)加大力度，同時(shí)，還應(yīng)建立專(zhuān)業(yè)化的投資機(jī)構(gòu)，提高投資的效率。當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟后，國(guó)有資本可相機(jī)退出。

　　對(duì)“國(guó)進(jìn)民退”應(yīng)有客觀評(píng)估

　　“國(guó)退民進(jìn)”的總體趨勢(shì)與“國(guó)進(jìn)民退”案例并存。二者并不矛盾，因?yàn)椋翰糠謬?guó)有企業(yè)不斷擴(kuò)張，但民營(yíng)企業(yè)發(fā)展更快；國(guó)有企業(yè)“有進(jìn)有退”，一些國(guó)有企業(yè)退出了沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。

　　“國(guó)進(jìn)民退”案例的背景各有不同，很難籠統(tǒng)地下一個(gè)肯定或否定的結(jié)論。有些案例顯然是不合理的，如壟斷延伸。有些案例是合理的，如政府投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。有些案例利弊皆有，考慮到特殊的環(huán)境條件，很難作出傾向性判斷，如地方政府的融資平臺(tái)。因此，我們對(duì)“國(guó)進(jìn)民退”應(yīng)有客觀評(píng)估。

　　1、國(guó)企與民企很難完全公平競(jìng)爭(zhēng)

　　一些有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)提出，應(yīng)讓國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家不應(yīng)干涉國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。理論上講，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)可以公平競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中，二者很難做到完全公平競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)閲?guó)有企業(yè)擁有諸多先天優(yōu)勢(shì)，如土地、資金、政策優(yōu)勢(shì)，或者壟斷環(huán)節(jié)的市場(chǎng)力量等。這些先天優(yōu)勢(shì)一定程度上來(lái)自政府的顯性或隱形支持或擔(dān)保。

　　社會(huì)公眾非常關(guān)注市場(chǎng)公平問(wèn)題。在公眾眼中，國(guó)有企業(yè)就是政府的工具，代表了國(guó)家的意志。國(guó)有企業(yè)進(jìn)入“不應(yīng)進(jìn)入”或“不必進(jìn)入”的領(lǐng)域，就存在與民爭(zhēng)利的嫌疑。

　　2、國(guó)有資本應(yīng)在市場(chǎng)失效領(lǐng)域充分發(fā)揮作用

　　有人片面認(rèn)為國(guó)有資本戰(zhàn)略性調(diào)整就是“退出”，國(guó)有資本進(jìn)入新領(lǐng)域就是不合理現(xiàn)象。這不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，更不符合中國(guó)國(guó)情。

　　事實(shí)上，我國(guó)現(xiàn)階段不僅存在發(fā)達(dá)國(guó)家也有的外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失效，還存在轉(zhuǎn)型國(guó)家特有的市場(chǎng)不完善導(dǎo)致的市場(chǎng)失效和發(fā)展中國(guó)家特有的后發(fā)劣勢(shì)導(dǎo)致的市場(chǎng)失效。這些領(lǐng)域可能出現(xiàn)民營(yíng)資本不愿進(jìn)入或不能進(jìn)入的現(xiàn)象，國(guó)有資本應(yīng)該大膽進(jìn)入，真正在社會(huì)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展中發(fā)揮“支撐作用”和“引導(dǎo)作用”。

　　3、應(yīng)探索公私合作發(fā)展模式

　　國(guó)有資本的作用與我國(guó)發(fā)展階段、市場(chǎng)制度完善程度等因素有一定的替代關(guān)系。在后發(fā)劣勢(shì)明顯和市場(chǎng)體制不完善時(shí)，國(guó)有企業(yè)可以發(fā)揮較大作用。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和市場(chǎng)體制不斷完善，國(guó)家應(yīng)讓民營(yíng)資本發(fā)揮更大作用。

　　對(duì)于傳統(tǒng)上屬于國(guó)有資本必須控制的領(lǐng)域，如城市基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該積極探索公私合作的發(fā)展模式。在政府監(jiān)管能力不強(qiáng)的過(guò)渡階段，國(guó)家可以保留一定的控制權(quán)，如保持一定比例的股權(quán)，或者持有黃金股。為防止少數(shù)個(gè)人或家族控制重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)公共利益帶來(lái)不利影響，可以對(duì)股權(quán)的集中度進(jìn)行必要的限制。

　　4、應(yīng)完善國(guó)有資本管理體制

　　一些不合理的“國(guó)進(jìn)民退”事件發(fā)生，既與公共政策部門(mén)監(jiān)管不足有關(guān)，也與國(guó)家所有權(quán)政策不落實(shí)有關(guān)�？紤]到我國(guó)建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理體制需要較長(zhǎng)時(shí)間，過(guò)渡時(shí)期應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)國(guó)家所有權(quán)政策。

　　國(guó)有資本管理的政策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面職能應(yīng)適當(dāng)分離。國(guó)務(wù)院的公共政策管理部門(mén)負(fù)責(zé)制定政策，國(guó)資委負(fù)責(zé)執(zhí)行，相關(guān)部門(mén)和社會(huì)公眾進(jìn)行監(jiān)督。理順國(guó)有資本管理體制，是落實(shí)國(guó)有所有權(quán)政策的制度保證。