數(shù)字平臺治理的特性及難點
作者：江小涓（全國人大常委會委員、中國行政管理學會會長）
核心提要
從監(jiān)管角度看，平臺監(jiān)管是平臺經(jīng)濟監(jiān)管的重點和難點。主要表現(xiàn)在四個方面：
一是大而管不了。一些消費者日常使用的大平臺，出了問題肯定不能一關了之，有問題要整改但不應停運。
二是快而跟不上。平臺上的商戶、商品和服務數(shù)量巨大，而且更新極快，外在監(jiān)管力量完全跟不上。
三是深而看不透。大平臺都是上千項多層次投資項目及其它利益關聯(lián)，不細查深查不易看透看準。
四是新而看不懂。不同平臺商業(yè)模式不同，相似平臺也有很大差異，外部監(jiān)管者看明白理解到位很不容易。
數(shù)字治理包括三層含義：一是用數(shù)字技術治理，二是對數(shù)字技術治理，三是數(shù)字社會治理。這三層治理的含義都很復雜和深刻，超出人們的通常理解，帶來傳統(tǒng)角度的治理難題。有效治理需要理解問題本質(zhì)，更新監(jiān)管理念，轉(zhuǎn)變治理載體和手段。
用數(shù)字技術來治理
通常人們所說的利用數(shù)據(jù)技術進行治理，是指用數(shù)字技術為政府治理賦能，提供更多治理手段，例如通過監(jiān)控設備進行遠程現(xiàn)場監(jiān)管、利用線上流程為市場主體和公民提供更好公共服務等。然而，我這里所講的用數(shù)字技術治理，超出這個理解，將其延伸到政府和市場邊界劃分這個大問題上�，F(xiàn)代社會治理不像一些經(jīng)濟學家講的那樣，要么市場要么政府。在一個很好的制度設計下，公民、社會組織、市場、企業(yè)都可以參與治理，我們原來講所謂有外部性因而需要政府伸手的領域，有些可以通過一種有效的制度設計，通過共同治理來完成。
在數(shù)字時代，多方治理問題可以極大擴展。數(shù)字時代之前，通過制度設計解決的問題通常是非常具體的，因為各方損益的計算很復雜。比如污水排放問題，只能在一個很局部的范圍內(nèi)設計。范圍一大，就沒有辦法來計算各方在這個行動中的得與失。而現(xiàn)在有了數(shù)字技術提供的海量連接能力和巨大算力，環(huán)境問題中的多種形態(tài)排放、減排行為的貢獻等，宏觀上可以在很大范圍中計算，微觀上可以顆粒化到個人，而且可以追蹤動態(tài)足跡。
更進一步就需要思考政府調(diào)控問題。需要政府干預市場的理由之一是過去政府具有“信息優(yōu)勢”：掌握統(tǒng)計數(shù)據(jù)，知道面上情況，因此能做出從全局角度看的正確決策。這些情況企業(yè)不知道，行業(yè)不知道，他們?nèi)舨宦犝笇В陀锌赡苁敲つ吭谧鰶Q策。現(xiàn)在情況發(fā)生變化，政府的數(shù)據(jù)是層層報上來的，而數(shù)字平臺的數(shù)據(jù)是各個現(xiàn)實場景實時匯聚出來的，很多行業(yè)組織甚至頭部企業(yè)都能知道宏觀數(shù)據(jù)，并不比政府知道的少，而且數(shù)據(jù)更加實時和準確。例如，幾個大的工程機械平臺實時監(jiān)控全國85%以上大型工程機械設備的開工時長和運轉(zhuǎn)情況，由此得到所謂的“挖掘機指數(shù)”，能夠精準推斷出全國投資項目的開工進展情況，成為了觀察固定資產(chǎn)投資的風向標。還有貨運車平臺得到的“物流熱度指數(shù)”、租房平臺得到的“租房供求倍數(shù)指數(shù)”等，都是經(jīng)典的宏觀指標。還有，數(shù)字經(jīng)濟在經(jīng)濟中已經(jīng)占有重要地位，但其運行邏輯和傳統(tǒng)經(jīng)濟并不相同，例如網(wǎng)絡空間大量可復用復制的內(nèi)容，供應方收益有限，消費者獲益極大，但卻無法合理估值使其體現(xiàn)在GDP中。因此，政府原來依據(jù)信息優(yōu)勢進行的宏觀指導，就成為一個值得思考討論的問題：政府的公共立場仍然無法被替代，但政府宏觀調(diào)控行為、調(diào)控指標和調(diào)控手段是否需要進行調(diào)整優(yōu)化？
對數(shù)字技術的治理
對數(shù)字技術的治理主要聚集于數(shù)據(jù)問題、壟斷問題和價值觀導向這幾個問題上。這幾個問題都是對數(shù)字技術負面作用的治理。社交平臺上經(jīng)常有很多的虛假信息，這是所有國家都不愿看到的。歐洲2018年開始實施《通用數(shù)據(jù)保護條例》，旨在加強個人對網(wǎng)絡隱私的控制。即使在這樣的情況下，國內(nèi)外平臺的虛假信息都不少，平臺持有的個人數(shù)據(jù)仍在持續(xù)增長，這是監(jiān)管者和被監(jiān)管者的博弈。
我國的平臺企業(yè)在全球最寬松的環(huán)境中發(fā)展了20多年，的確積累了不少問題，加強治理很有必要。不過對平臺與傳統(tǒng)大企業(yè)的差別要有清醒認識。“壟斷”是監(jiān)管中的高頻詞，但是對于平臺企業(yè)的壟斷判定有一些困惑，壟斷的定義是具有市場控制力并因之獲取不當利益，是狀態(tài)和行為雙標準。如果只是大而沒有作惡并沒有什么問題。現(xiàn)在平臺型大企業(yè)從其“大”來看超乎以往任何時期，但是現(xiàn)在很多大的平臺沒有“高收費”這種傳統(tǒng)大平臺損害消費者利益的行為，相反平臺免費給消費者提供服務�，F(xiàn)在判定壟斷多數(shù)都用經(jīng)營者合并消滅同業(yè)競爭的這個理由，或者說平臺有自我優(yōu)待問題，即給自己的關聯(lián)企業(yè)導流讓它們優(yōu)先接觸到消費者。現(xiàn)在有些學者批評說監(jiān)管者不理解數(shù)字時代的壟斷問題，不過在我觀察的范圍內(nèi)，監(jiān)管者還沒有如此輕率地說由于平臺太大了，所以我要打擊你，真正處罰的時候還是講究專業(yè)性的。當然有許多值得討論的新問題，例如平臺易于跨界經(jīng)營和消費者易于多平臺轉(zhuǎn)換，就使沒有同業(yè)競爭者并不等于沒有競爭者。
數(shù)字社會的治理
這里講的數(shù)字社會，是與農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會、信息社會并列的一種劃時代的社會形態(tài)。數(shù)字社會是一種新的社會形態(tài)，數(shù)字技術為其賦予了新的市場交易和社會交往的規(guī)則。比如大數(shù)據(jù)和算法可以在一定程度上決定每個人可以得到什么信息（智能推送）和獲得什么資源（例如網(wǎng)絡銀行用算法決定誰能獲得貸款）。數(shù)字技術還可以為早期的其它交易規(guī)則增效。比如市場信譽用于增進交易，但以前這種信譽都是局部的，騙子可以一處一處行騙走遍全國。但是現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)平臺，一處失信則處處難行。這對整個社會秩序的改變有重要影響。
從監(jiān)管角度看，平臺監(jiān)管肯定是數(shù)字社會監(jiān)管的重點，但確實面對許多難題。一是大而管不了。一些消費者日常使用的大平臺，出了問題肯定不能一關了之，有問題要整改但不應停運。二是快而跟不上。平臺上的商戶、商品和服務數(shù)量巨大，以百萬、千萬計，而且更新極快，外在監(jiān)管力量完全跟不上。三是深而看不透。大平臺都是上千項多層次投資項目及其它利益關聯(lián)，不細查深查不易看透看準。四是新而看不懂。不同平臺商業(yè)模式不同，相似平臺也有很大差異，視頻平臺B站、抖音、快手還有小紅書，經(jīng)營模式有挺大差別，而且各自都在持續(xù)創(chuàng)新，外部監(jiān)管者看明白理解到位很不容易。
面對這樣的格局，數(shù)字平臺怎么治理呢？除了政府繼續(xù)加強和改善監(jiān)管外，平臺自治是基礎是首要，一定要強調(diào)自治，沒有這個基礎，平臺之外的監(jiān)管者沒有辦法應對平臺治理這個難題。
平臺在過去監(jiān)管寬松的環(huán)境中已經(jīng)運行了20多年。沒有政府管理為其賦信，消費者怎么敢買東西？平臺只有走自我管理這條路。即使現(xiàn)在政府嚴加看管，但規(guī)模巨大和海量高頻交易，政府的監(jiān)管能力實際上遠遠不足。平臺每天要處理的糾紛和問題非常多，一旦處置遲緩，對平臺的影響非常大，客戶直線往下掉，輿情發(fā)酵就會產(chǎn)生很大影響，所以平臺只要存在一天，就必須承擔起協(xié)調(diào)和監(jiān)管的職能。平臺的自我治理重點是平臺生存所需要的，如消費者權益保護、知識產(chǎn)權保護、消費糾紛處理、交易信用維護、價值觀導向正確等。之所以能夠有效自治，還是靠技術能力。99%的商品和內(nèi)容審核都是靠智能算法，有沒有侵權，有沒有黃暴賭毒等，人工復核只能是極少數(shù)。總之，在政府監(jiān)管之外之前，這么多年中國各類平臺還算有序運轉(zhuǎn)，還能成長發(fā)展，靠的是自治為主的秩序維護。
對行政監(jiān)管的思考
回顧平臺發(fā)展史，思考這幾年監(jiān)管中的成效與問題，我們認為今后對平臺的監(jiān)管，仍然要將平臺自治水平的提升放在首位，換句規(guī)范的表述，就是要將對平臺內(nèi)部合規(guī)管理的監(jiān)管放在首位。政府要給平臺提要求，說清楚平臺要自我管理好哪些問題，平臺要能夠向政府向社會明示其內(nèi)部合規(guī)管理的有效性并接受監(jiān)管。關于平臺合規(guī)管理問題，國際上有成熟的做法，是不是建立了一個保護消費者的合規(guī)管理體系，是不是有個人數(shù)據(jù)隱私保護的合規(guī)管理體系，而且有ISO體系中的評價標準。當然，政府必須嚴格監(jiān)管平臺合規(guī)管理體系的建立和運行，這是政府在數(shù)字時代維護市場公平競爭和社會平穩(wěn)運轉(zhuǎn)的重要職責。
其次，政府需要按照平臺特點進行分類監(jiān)管。其實不同類型平臺違規(guī)的點和監(jiān)管重點有相同之處但更多是不同的。
再次，我們需要的是各方利益平衡的監(jiān)管。消費者的想法是不一樣的，有些喜愛免費+廣告，有些喜歡付費無廣告；有些喜歡個性化的推送，比如我喜歡平臺為我推送的新書，特別精準了解我的偏好，有些喜歡在平臺上沖浪覓新�？偟膩碇v，平臺的特點就是有智能算法，大多數(shù)場景下如果能夠使不同偏好的消費者各得其所，有不同的方法滿足不同人的需求，這樣的場景就不要規(guī)定得太死，一定要怎么樣不要怎么樣，要防止出現(xiàn)一個極端事件就出臺一個極端管理方法，維護了一部分人的利益卻損害了另一部分人的利益�？梢栽谑刈〉拙�的前提下先讓平臺試試看能不能做到平衡各方利益。
最后是信息真實性和價值觀導向的監(jiān)管，這是各國政府都很重視的問題，在我國尤為重要。平臺不僅是商業(yè)組織，同時也是社會信息傳遞和交互的基礎設施，這方面的嚴格監(jiān)管必不可少。
現(xiàn)在還有一個監(jiān)管難點，就是有爭議的技術應用誰說了算，反復討論意見分歧的技術往往是正面負面影響都很突出的技術，要不然早就禁了。例如人臉識別，在疫情之中的應用總的來說大家基本贊同。但在正常情況下能否廣泛使用？反對者多以隱私保護為理由，贊同的理由有許多，我聽一位城市管理者講過，這項技術在他所在的城市應用后，走失的兒童、老人和智障人士在幾十分鐘內(nèi)絕大多數(shù)都能找到。難題是誰說了算？還有許多類似問題，持不同立場的人觀點不同，決策者有時也是舉棋難定。
最后再說一個難題。面對數(shù)字技術帶來的深層次變化，行政監(jiān)管的難題很多，監(jiān)管部門也需要觀察、研究和思考，需要綜合考慮多種因素。數(shù)字技術應用領域，中國有許多創(chuàng)新走在前面，沒有經(jīng)驗可以借鑒。無論是業(yè)界、學界，還是決策或者監(jiān)管部門，偶爾出現(xiàn)觀察不準行動不快協(xié)調(diào)不夠的情況可能很難避免。有些特別事件社會反響很大，政府必須出手，要先把問題最大的一面最突出的一面管住穩(wěn)住。因此，全社會需要共同努力，不斷提高對數(shù)字社會的認識水平，在政府主導下各自表達又合作協(xié)同，提高數(shù)字社會治理水平。
