深入研究和推進改革頂層設(shè)計
黨的十七屆五中全會提出的“更加重視改革頂層設(shè)計”引起了社會各界的廣泛關(guān)注。我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵時期，國際經(jīng)濟環(huán)境嚴峻復雜，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，經(jīng)濟增長速度趨緩，社會利益關(guān)系復雜，各種矛盾和風險增多。在這種形勢下，深入研究和推進改革頂層設(shè)計，在錯綜復雜的經(jīng)濟社會矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，通過深化改革推動科學發(fā)展、社會和諧，意義十分重大。
頂層設(shè)計的主要原則
頂層設(shè)計應立足于解決實際問題。經(jīng)過30多年的改革開放，我們已經(jīng)明確了改革的方向就是要建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，這一點已經(jīng)成為社會共識�，F(xiàn)在的問題是，在我國成為世界第二大經(jīng)濟體的同時，一些突出矛盾擺在我們面前，嚴重影響科學發(fā)展、社會和諧。因此，今天講改革頂層設(shè)計不是進行一般的理論討論，而是要解決導致我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的體制機制矛盾，解決后國際金融危機時期全球需求減弱、我國經(jīng)濟增長速度趨緩后有可能暴露的風險問題，解決收入差距拉大及其導致的經(jīng)濟社會問題。頂層設(shè)計應從這些重大問題切入，列出若干個關(guān)鍵問題，拿出對策和可操作的解決方案。
頂層設(shè)計應抓住重大問題。現(xiàn)實經(jīng)濟社會發(fā)展中，包括科技、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域，確實存在各種各樣的矛盾和問題，但既然是頂層設(shè)計，就必須從當前及今后一個時期影響科學發(fā)展、社會和諧的人民群眾反映最強烈的重大問題出發(fā)，抓住現(xiàn)象背后的體制機制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到這一點，才具有“頂層”的意義。有些問題屬于日常的改革工作，屬于短期問題，不具有全局意義上的“關(guān)鍵性”，對這些問題該怎么解決就怎么解決，不必列入頂層設(shè)計的內(nèi)容。頂層設(shè)計主要是抓牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵問題，抓長期以來導致各種經(jīng)濟社會矛盾的核心問題，抓嚴重影響我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。唯有如此，才能綱舉目張，為解決其他問題鋪平道路。
頂層設(shè)計不應設(shè)思想框框。在改革開放30多年基礎(chǔ)上繼續(xù)深化改革，需要全面推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制、社會體制改革創(chuàng)新，不能就經(jīng)濟談經(jīng)濟。特別是搞頂層設(shè)計，就應從國家穩(wěn)定發(fā)展的頂層和最高利益出發(fā)，實事求是，不設(shè)思想框框，碰到什么問題就解決什么問題。
頂層設(shè)計應有全球視野。中國現(xiàn)在是世界經(jīng)濟大國，中國的問題也是全球性問題。頂層設(shè)計中需要解決的問題，往往是密切關(guān)系世界經(jīng)濟發(fā)展的具有全球意義的重大問題，是會影響世界投資、消費與貿(mào)易的問題。同樣，解決這些問題的政策與策略，也須考慮國際利益、國際博弈以及國際環(huán)境的可能變化。
頂層設(shè)計的主要內(nèi)容
從頂層設(shè)計應堅持的原則出發(fā)，目前有以下幾方面的改革亟需加強研究、著力推進。
關(guān)于土地制度改革。農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地以及農(nóng)村宅基地問題，各地政府進行了積極的改革試點實踐，但由于長期方向性的制度還有待明晰，農(nóng)村征地成為近幾年上訪和群體性事件多發(fā)的領(lǐng)域，成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會矛盾的一個焦點，需要下決心解決。同時這個問題又涉及我國快速推進的城鎮(zhèn)化進程中土地統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應、地方土地財政問題。進一步分析，讓土地流轉(zhuǎn)起來，增加農(nóng)民收入，還是培育我國幾億農(nóng)民消費大市場的重要問題。
關(guān)于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。首先需要明確的是，在眾多經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題中到底什么是當前我國最大、最急需解決的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題？通常講的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，很大程度上談的都是投資中的資金分配問題，都是投資結(jié)構(gòu)問題。而后國際金融危機時期，面對國際市場需求萎縮、國內(nèi)房地產(chǎn)風險與地方融資風險積聚因而投資難以繼續(xù)保持快速增長的形勢，我國要繼續(xù)保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，最迫切需要解決的是擴大消費問題，是平衡投資、消費、出口之間關(guān)系的問題，這是我國經(jīng)濟最大的結(jié)構(gòu)問題�？梢哉f，內(nèi)外需失衡問題、資源環(huán)境問題、增長方式問題、外匯儲備問題、國際貿(mào)易摩擦和匯率問題等，都與這個問題有關(guān)。擴大消費、改善經(jīng)濟總量結(jié)構(gòu)，還關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和民生改善。因此，頂層設(shè)計中最急需設(shè)計的結(jié)構(gòu)問題是如何擴大消費問題。切分GDP蛋糕必須向普通居民傾斜，改變企業(yè)利潤侵蝕勞動工資和居民收入的狀況。否則，要解決經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)問題、解決由收入差距而引起的社會穩(wěn)定問題，就難以找到財源，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式就難以實現(xiàn)。
關(guān)于財稅體制改革。近年來房地產(chǎn)市場積累了一定風險，其中土地財政是成因之一。因此，必須整頓房地產(chǎn)市場。房地產(chǎn)市場的風險傳遞機制是：房市量價均跌—土地需求和土地收入減少—地方融資平臺風險進一步暴露—銀行體系風險加大。在我國2400多家上市公司中銀行股只有十幾只，但銀行利潤占整個股市利潤約50%。如果銀行體系風險加大，股票市場就難以“陰轉(zhuǎn)晴”。由此看，由來已久的土地財政問題已到了不能不解決的時候。這個問題不僅扭曲了經(jīng)濟發(fā)展方式，而且?guī)砹司薮蟮南到y(tǒng)性風險，導致了人民群眾的不滿。而解決土地財政問題以及防范地方融資風險，需要深化財稅體制改革，進一步理順中央與地方的財稅關(guān)系。同時，解決擴大消費、發(fā)展生產(chǎn)、鼓勵創(chuàng)新的問題，也需要進行預算支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要給企業(yè)減負。因此，財稅體制改革是涉及頂層設(shè)計方方面面的重大問題。
關(guān)于推進城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的一個重大戰(zhàn)略，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要環(huán)節(jié)。推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須深化體制機制改革。推進城鎮(zhèn)化，涉及戶籍制度改革問題，使農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用癫⑾硎芟鄳獧?quán)益（要多增加一塊財政支出）；涉及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題（資金從哪里來）；涉及數(shù)以億計農(nóng)民工變?yōu)槌鞘芯用窈蟮拈L期就業(yè)問題（需要落實中央鼓勵民間投資發(fā)展等政策）。因此，城鎮(zhèn)化問題涉及社會、財政、投資、城市規(guī)劃等一系列制度問題，而其核心應是鼓勵發(fā)展中小城市、鼓勵民間投資創(chuàng)業(yè)、擴大農(nóng)民進城就業(yè)，這樣才能增加當?shù)刎斦杖�，進而為農(nóng)民進城提供財力支撐。因此，戶籍制度改革只是個水到渠成的結(jié)果，而以上一系列制度的改變則需要相當多的部門放松管制、協(xié)同配合，涉及各部門間一環(huán)扣一環(huán)的政策銜接，因而需要加強部門協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計。
關(guān)于資源價格改革。價格機制是市場體系中影響方方面面的基本機制。除了利率、匯率等價格機制需要加快改革，資源價格機制作為實體經(jīng)濟中最基本的市場機制，應該盡快出臺改革規(guī)劃，形成清晰的改革思路。這項改革滯后，已明顯拖了整個改革的后腿。
關(guān)于金融體制改革。金融領(lǐng)域具有頂層意義的改革主要有兩項：一是金融體系如何配合國內(nèi)經(jīng)濟的進一步市場化。這不僅是指利率，而且包括金融機構(gòu)與金融產(chǎn)品的市場準入、金融市場架構(gòu)的完善等方面的內(nèi)容，需要通盤考慮，打破各種行政限制，實現(xiàn)較為充分的市場化，而絕不限于中小企業(yè)融資難問題。二是配合中國實體經(jīng)濟的進一步全球化，在美元金融霸權(quán)條件下，如何在匯率、資本管理、人民幣國際化、金融國際與區(qū)域合作等方面拿出漸進、有序配合的工作進程表。同時，國內(nèi)與國際金融之間如何銜接、互相照應，這些都需要在頂層進行通盤考慮。
關(guān)于創(chuàng)新機制建設(shè)。創(chuàng)新直接關(guān)系后國際金融危機時期的國際經(jīng)濟競爭和可持續(xù)發(fā)展。從短期看，可以靠多發(fā)票子刺激經(jīng)濟增長。但從長遠看，唯有創(chuàng)新才是一國抓住戰(zhàn)略機遇實現(xiàn)長期穩(wěn)定發(fā)展的發(fā)動機。創(chuàng)新問題涉及的方面非常廣，既涉及許多經(jīng)濟主管部門、企業(yè)，又涉及教育、科技、軍工行業(yè)等，不能僅靠科技管理部門努力。所以，在頂層設(shè)計中應把創(chuàng)新機制建設(shè)作為一項專門內(nèi)容予以格外重視，從多部門、多角度作出布局和制度安排，給予長期有力的支持。
關(guān)于國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。黨的十七大報告指出，“堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，堅持平等保護物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟平等競爭、相互促進新格局。”目前，一方面，深化國有企業(yè)改革、優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的任務還未完成；另一方面，中央鼓勵支持民間投資的政策措施還沒有落實到位，許多民營企業(yè)還面對一些有形無形的市場壁壘。應當認識到，一個國家的長期穩(wěn)定發(fā)展和有效治理應靠法制和間接調(diào)控，而不是靠政府手中直接掌握更多的資產(chǎn)。因此，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，應當“平等保護物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟平等競爭、相互促進新格局”。政府主要是提供公共產(chǎn)品，包括國防產(chǎn)品、社會保障以及一部分基礎(chǔ)設(shè)施等，其余的產(chǎn)品由誰提供可以一視同仁。因為政府可以通過法制調(diào)控經(jīng)濟、治理社會，讓不同屬性的企業(yè)統(tǒng)一服務于國家利益和人民群眾利益。認清了這一點，我們就不會糾結(jié)于國有經(jīng)濟比重高一點還是低一點的爭論，就會更加積極地推進國有經(jīng)濟有進有退的戰(zhàn)略性調(diào)整，促進多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，進一步激發(fā)社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。還應看到，在后國際金融危機時期許多國家財政一片愁云慘霧之中，可能唯獨我國政府掌握著大量的國有資本和資源，這正是加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整和緩解財政支出壓力的有利條件。因此，在頂層設(shè)計中如果能就這個問題進行戰(zhàn)略性規(guī)劃，進一步推動國有資本有進有退的改革調(diào)整，將大大有利于中國在未來一個時期把握發(fā)展戰(zhàn)略機遇期，也會給以上各項頂層設(shè)計所需的財力安排和實際操作提供更大的回旋空間。（夏斌 作者為國務院參事、國務院發(fā)展研究中心金融研究所名譽所長）
