基層治理也需要頂層設(shè)計

　　很多70后的干部出任了地級市主要領(lǐng)導(dǎo)，很期望他們大有作為。但在當前，地市級的年輕領(lǐng)導(dǎo)也好，縣市級的年輕領(lǐng)導(dǎo)也好，能否干出一番事業(yè)來，主要問題不在于年齡，而在于我們的政府體制和干部制度。市縣兩級的基層設(shè)計固然重要，但更關(guān)鍵的還是頂層設(shè)計。換言之，即使是基層政府的治道變革，還需要更合理的頂層設(shè)計來支撐。

　　簡單來說，在探討基層治理變革之前，還需要審視我國在政府體制和干部制度方面存在的以下幾個核心問題：

　　第一，各級政府職能高度重疊。我國政府體制在各級政府間關(guān)系上的一個顯著特點是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工。除有些權(quán)力如外交權(quán)、軍事權(quán)等為中央政府所獨享以外，其它各級政府的事權(quán)差不多沒有分工，所不同的是對同一事權(quán)的處理權(quán)限隨政府級別的高低而有所區(qū)別。而機構(gòu)和職能的重疊在結(jié)構(gòu)上就制約了基層政府自主創(chuàng)新的空間和余地。

　　第二，權(quán)力和資源向上高度集中。在當前中國，各級政府不僅職責高度一致，而且權(quán)力和資源向上高度集中，形成了一種自上而下的壓力型政府體制。上級機關(guān)制定各項經(jīng)濟、社會發(fā)展目標，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標和任務(wù)的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標、任務(wù)的完成情況作為評價、考核的主要依據(jù)，下級機關(guān)官員的升遷、榮譽都和完成上級下達的任務(wù)掛鉤，承受著來自上級行政機關(guān)的巨大壓力。上下級政府間的關(guān)系呈現(xiàn)出相對僵化、向上集中的特征，下級政府對于上級政府層層下達的數(shù)量化的任務(wù)沒有多少商議權(quán)和保留權(quán)，只能按時完成。實施財政轉(zhuǎn)移支付制度以來，來自上級政府的很多財政轉(zhuǎn)移支付項目都需要下級政府申報爭取，能否爭取到這些項目完全取決于上級政府的意愿。這種制度雖然在一定程度上能夠促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，緩解地方政府的財政狀況，但由于不是普遍受惠的制度，因此實際上強化了基層政府對于上級政府的依附性，進一步限制了地方政府的自主性。

　　第三，考核評價機制和標準不合理。我們目前干部考核評價體系的某些不合理之處讓基層干部不敢作為、無所適從。如在維穩(wěn)和處理上訪的問題上，往往傾向于認為上訪數(shù)量多了就是不穩(wěn)定的表現(xiàn)，什么地方有人上訪就說明這個地方的工作沒做好、領(lǐng)導(dǎo)不稱職。但實際上要具體分析，上訪現(xiàn)象是中國特定發(fā)展階段的產(chǎn)物，它本身不足以說明問題。另外，不問緣由的單一問責制經(jīng)常讓一些基層干部難以自辯。某個地方政府轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的一些問題，如生產(chǎn)安全事故、群體性事件、公共衛(wèi)生事件等，在社會輿論壓力下往往都會歸咎于基層政府或地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)，并迫使其引咎辭職。這種一刀切其實值得商榷。問責應(yīng)該問到點子上，該誰負責誰就負責，不能把板子全都打在基層政府身上。

　　總之，中國地方和基層政府的發(fā)展，不能只靠基層干部的個人能力和地方政府的基層創(chuàng)新，而應(yīng)該首先要從國家政府體制和干部制度的宏觀層面進行頂層設(shè)計。（程同順 作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授）