日前，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上強(qiáng)調(diào)，改革開放在認(rèn)識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合。

　　基層和各級地方政府首創(chuàng)精神的發(fā)揮是中國改革開放取得巨大成就的重要原因。這個認(rèn)識寫入了黨的紀(jì)念改革開放30周年的文件中。中國是一個內(nèi)外部關(guān)系處于快速變革，治理問題層出不窮、復(fù)雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處于國家——社會、中央——地方、國內(nèi)——國際的三維關(guān)系之中，承擔(dān)著體現(xiàn)國家形象，貫徹國家意志，執(zhí)行上級政策，反映社會訴求，直面各類矛盾的多重功能。

　　然而，由于這些功能相互間存在著緊張關(guān)系，使得地方政府常常處于矛盾的焦點，成為社會輿論關(guān)注和批評的對象。盡管如此，各級地方政府的履職，推動了國家治理績效的提高和改進(jìn)。地方在諸多政策領(lǐng)域的探索創(chuàng)新，在國家治理中發(fā)揮了實驗功能、示范效應(yīng)、減震效應(yīng)。習(xí)近平同志評價說，這些探索創(chuàng)新起到了偵察兵和先遣隊的作用。

　　筆者認(rèn)為，地方政府創(chuàng)新是隨著改革開放的深入不斷推進(jìn)的。大致可以分為4個階段。通俗地說，有4個不斷升級換代的版本。

　　1.0版到4.0版升級的進(jìn)程

　　1.0版出現(xiàn)在改革開放初期。主要體現(xiàn)為農(nóng)村基層的創(chuàng)新，代表是安徽鳳陽的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，肇始于廣西宜山的村民自治，發(fā)源于吉林榆樹的村民“海選”，等等。這些創(chuàng)新得到了1982年憲法、地方政府組織法以及1988年村民委員會組織法的確認(rèn)。在這個時期，中國的改革重點是農(nóng)村改革，縣又是廣大農(nóng)村的主要管理單位，因此在1980年代后期也成為改革對象。一些地方被確定為縣級機(jī)構(gòu)改革試點，后來逐漸增多，到1992年，達(dá)到了350多個。這個時期地方政府創(chuàng)新的突出特點是地方的自發(fā)性。經(jīng)歷過“文革”浩劫后，百廢待興，經(jīng)過干部“四化”后，一大批有知識、有事業(yè)心、年輕的干部充實到各級政府之中。他們銳意進(jìn)取，積極探索，為破除制度弊端，構(gòu)建新的制度提供了經(jīng)驗參考。

　　2.0版出現(xiàn)在1994年分稅制改革后。這也是真正市場經(jīng)濟(jì)條件下的基層和政府創(chuàng)新。隨著鄧小平“南巡”談話的發(fā)表，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制明確為改革的目標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級政府的首要任務(wù)。1994年分稅制改革，明確了中央與地方的財政和事權(quán)關(guān)系，使得地方政府承擔(dān)起更多具體的職能，推動著地方政府更加重視加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個時期的地方政府創(chuàng)新集中在改善投資環(huán)境，提高政府運行效率方面，許多地方在行政審批和行政服務(wù)方面作出富有價值的創(chuàng)新探索。而招商引資產(chǎn)生的一系列負(fù)面后果，也隨著地方政府對于經(jīng)濟(jì)增長的過度追求逐漸顯露出來。

　　3.0版出現(xiàn)在2002年黨的十六大召開之后。這是新世紀(jì)的創(chuàng)新。在新世紀(jì)，政府創(chuàng)新有了明確的價值方向和系統(tǒng)的指導(dǎo)原則。2002年，黨的十六大報告在總結(jié)過去發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出，“創(chuàng)新是一個民族進(jìn)步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達(dá)的不竭動力，也是一個政黨永葆生機(jī)的源泉�！贝撕�，政府創(chuàng)新得到了各級政府以及社會各界的積極回應(yīng)。民主、法治、責(zé)任、透明、廉潔、服務(wù)等價值理念相繼被執(zhí)政黨采納，成為政府改革追求的目標(biāo)。和諧社會建設(shè)、社會治理改革、學(xué)習(xí)型組織建設(shè)等改革命題為各級政府開拓了新的領(lǐng)域，使得地方政府創(chuàng)新的領(lǐng)域更廣、內(nèi)容更為豐富。這個時期有兩個現(xiàn)象尤其值得關(guān)注，一個是在四川等地出現(xiàn)的黨內(nèi)民主探索，盡管引起較大的爭論，但是為中國的民主政治建設(shè)提供了重要的經(jīng)驗；另一個是地方政府創(chuàng)新非�；钴S的浙江省。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府創(chuàng)新形成良性互動，產(chǎn)生了民主懇談、開放式?jīng)Q策、效能革命、政府績效評估等許多具有全國推廣價值的創(chuàng)新。

　　黨的十八大之后，開啟了基層和地方創(chuàng)新向4.0版升級的進(jìn)程。之所以這樣說，有3個主要原因：一是十八大之后，確定了全面深化改革的總體目標(biāo)，提出要完善中國特色社會主義，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這為地方政府創(chuàng)新設(shè)定了框架、目標(biāo)和評價的原則；二是確定了頂層設(shè)計與摸著石頭過河相結(jié)合的改革創(chuàng)新基本原則，并且更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計下的試點探索、地方首創(chuàng)。這確定了地方政府創(chuàng)新要遵循的原則和采取的路徑；三是提出依法改革的原則，明確了基層和地方創(chuàng)新要于法有據(jù)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立法治思維，學(xué)會使用法治方式。