“土地財(cái)政”實(shí)難持續(xù)
改革開(kāi)放以來(lái)的第二次全國(guó)性地方政府性債務(wù)審計(jì)已經(jīng)展開(kāi)。審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)公告表明，從1979年至今，土地出讓收入一直是地方政府主要還債來(lái)源。2011年對(duì)全國(guó)的地方政府性債務(wù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，12個(gè)省、307個(gè)市、1131個(gè)縣承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源，債務(wù)資金量占37.96%。
這不免讓人思考：靠賣地還債是一種無(wú)奈之舉，還是一種執(zhí)政習(xí)慣？30多年來(lái)主要靠賣地還債，我們從中得到了什么，又損失了什么？借著這次全面審計(jì)政府性債務(wù)之機(jī)，有關(guān)方面理應(yīng)審視一下“賣地還債史”。
“賣地還債”現(xiàn)象持續(xù)至今，而且有越來(lái)越嚴(yán)重的傾向，固然與改善基礎(chǔ)設(shè)施以及增加民生支出有關(guān)，但主要原因還是地方政府把土地當(dāng)成了搖錢樹(shù)，不僅增加財(cái)政收入從土地要錢，借債也打土地的主意——以土地為抵押物融資，或通過(guò)賣地來(lái)還錢。
“賣地還債”雖然為地方建設(shè)、改善民生作出了一定貢獻(xiàn)，但這種做法卻引發(fā)一系列問(wèn)題。比如說(shuō)，促使地方政府多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了當(dāng)下農(nóng)民的利益和子孫后代的利益。再比如，房?jī)r(jià)調(diào)控壓力和住房保障壓力也與“賣地還債”有關(guān)，因?yàn)椤百u地還債”拉高了地價(jià)和房?jī)r(jià)，導(dǎo)致樓市調(diào)控多次房?jī)r(jià)仍然虛高。
需要指出的是，雖然過(guò)去依靠賣地還債已經(jīng)持續(xù)多年，但今后恐怕是兔子的尾巴——長(zhǎng)不了。這是因?yàn)橐环矫媸堑胤秸詡鶆?wù)規(guī)模太大。據(jù)估算，目前全國(guó)性的地方債僅一年利息支出就高達(dá)1.2萬(wàn)億元，而2012年實(shí)際土地出讓收益只有6000億元。也就是說(shuō)，一年賣地收入連支付地方債的年利息都不夠。
另一方面，賣地收入難以保證持續(xù)增長(zhǎng)。由于樓市頻繁進(jìn)行調(diào)控操作，每次調(diào)控都會(huì)對(duì)土地出讓收入有一定沖擊，賣地還債的可持續(xù)性存在一定風(fēng)險(xiǎn)。而且由于城市土地越來(lái)越稀缺，拆遷成本越來(lái)越高，土地出讓凈利潤(rùn)也會(huì)越來(lái)越少。另外，土地收益還要拿出3個(gè)10%用于教育、農(nóng)田水利和保障房建設(shè)，留給地方政府還債的資金更少了。
鑒于此，不僅要嚴(yán)禁地方政府通過(guò)土地來(lái)借錢，避免債務(wù)越累越多，而且要對(duì)已經(jīng)形成的債務(wù)進(jìn)行摸底清理，并有計(jì)劃償還。只有這樣，才能倒逼地方政府“量入為出”，把負(fù)債率控制在一個(gè)合理水平，使其不再把眼睛緊盯在土地上，長(zhǎng)期“以地生財(cái)”。
據(jù)悉，美國(guó)、日本、韓國(guó)基本沒(méi)有土地出讓收益。在我國(guó)的香港，土地出讓收益一般只占政府收入的12.9%，而我國(guó)內(nèi)地城市的土地出讓收入在地方財(cái)政總收入中占30%以上。所以當(dāng)務(wù)之急不但要全面摸清地方政府性債務(wù)規(guī)模，包括摸清以土地為抵押物的地方債務(wù)，而且要改善財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，即“去土地財(cái)政”，增加房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)稅收在財(cái)政總收入中的比例。
土地是一種有限資源。對(duì)于人口規(guī)模大、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的我國(guó)來(lái)說(shuō)，土地更是一種稀缺資源。這就意味著“土地財(cái)政”、“賣地還債”必然會(huì)受到資源的制約，如果對(duì)土地過(guò)分依賴，從長(zhǎng)期看存在較大風(fēng)險(xiǎn)。而且在“經(jīng)營(yíng)土地”、“賣地還債”的過(guò)程中，地方政府無(wú)形之中會(huì)強(qiáng)化自身“商人”的角色，過(guò)度參與到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等微觀事務(wù)中來(lái)，這顯然不是現(xiàn)代政府應(yīng)該追求的角色。因此，改變“賣地還債”的根本，還在于深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變等。（馮海寧）
