近年來，南海問題已成亞太的熱點(diǎn)問題，國際上許多分析者認(rèn)為，南海問題是亞太最可能爆發(fā)沖突的問題之一。冷戰(zhàn)后美國的南海政策日趨強(qiáng)硬，其演變大致分為三個階段：

　　第一階段(1990-1994年)，上世紀(jì)七八十年代，美國從未把南海島嶼爭端看作安全問題和關(guān)注重點(diǎn)。因此冷戰(zhàn)后這一階段美國不對領(lǐng)土要求的合法性作出判斷，只要求維護(hù)航行自由和用和平手段解決糾紛。

　　第二階段(1995-2009年)，1995年中國和菲律賓關(guān)于南海美濟(jì)礁發(fā)生爭端后，美國對南海關(guān)注度明顯增加。從2009年起，南海問題開始成為美國在全球和亞太事務(wù)上的關(guān)注重點(diǎn)之一，而對南海問題關(guān)注的天平，也從南海領(lǐng)土爭端的和平解決向美國在南海的航行自由傾斜。

　　第三階段(2010年至今)，隨著美國戰(zhàn)略重心開始轉(zhuǎn)向亞太，南海領(lǐng)土問題成為美國在亞太地區(qū)關(guān)注的重點(diǎn)。2010年東盟地區(qū)論壇部長會議上，時任美國國務(wù)卿希拉里提出，國際航行自由是美國國家利益;雖然美國在南海島嶼的領(lǐng)土要求上不選邊，但美國認(rèn)為這些要求必須符合國際法;領(lǐng)土爭端應(yīng)用和平手段來解決。這番講話被普遍看作是美國南海政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，從“觀察”轉(zhuǎn)為“干預(yù)”。

　　近來，美國在南海問題上的態(tài)度發(fā)生明顯變化。第一，美國在領(lǐng)土要求上實(shí)際做了如下選邊：中國的領(lǐng)土要求不符合國際法，因此不具有合法性;對其他國家的領(lǐng)土要求是否符合國際法不做表態(tài)。第二，中國在南海的主權(quán)要求阻礙美國長期追求的目標(biāo)——國際航行自由。有證據(jù)表明，美國政府內(nèi)部已就在南海問題上對中國采取更強(qiáng)硬的立場形成共識。

　　那么，美國南海政策演變的緣由何在？許多分析把南海問題僅僅歸結(jié)為“第三方因素”在中美關(guān)系中的負(fù)面作用，但這忽略了一個重要事實(shí)，即國際航行自由是美國生命攸關(guān)的利益，或說是“核心利益”。因此當(dāng)南海主權(quán)問題與南海航行自由疊加在一起，它就不再只是“第三方因素”，而成為直接關(guān)系美國核心利益的問題，因而美國對其他有領(lǐng)土要求國家利益的關(guān)切，也相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為維護(hù)自身核心利益的手段和策略。

　　除了對航行自由的擔(dān)憂，還有其他因素促成美國南海政策的轉(zhuǎn)變：

　　第一，南海的戰(zhàn)略重要性日益增長，它承擔(dān)著全球約50%噸位的海運(yùn)，是全球海運(yùn)通道的咽喉要道。

　　第二，海上航行自由對美國實(shí)行其全球戰(zhàn)略極為重要。美國《2010年海軍行動概念：執(zhí)行海上戰(zhàn)略》報告包含新的海上基地的概念，它指出，對海上基地的挑戰(zhàn)可能來自沿海國家，它們基于對自己環(huán)境、保護(hù)區(qū)、移民、衛(wèi)生、安全、習(xí)慣法或治安防衛(wèi)的擔(dān)憂，頒布對航行自由的限制。一旦得到指示，美國海軍將根據(jù)國際法，挑戰(zhàn)超越海洋國家合法權(quán)威的限制。

　　第三，美國戰(zhàn)略重心向亞太轉(zhuǎn)移，以及美國計劃到2020年把在太平洋部署的海軍兵力比例增加到60%，使得在南海地區(qū)的航行自由對于美國來說變得尤為重要。

　　第四，在亞太地區(qū)加強(qiáng)同傳統(tǒng)盟國的關(guān)系，并建立新的伙伴關(guān)系。美國在南海問題上偏袒菲律賓和越南，同其執(zhí)行“再平衡”戰(zhàn)略相一致。

　　第五，平衡中國在亞太地區(qū)日益增長的經(jīng)濟(jì)和政治影響。美國尤其擔(dān)心，中國軍力日益增強(qiáng)，行為更加強(qiáng)勢，將對航行自由和美國在這一地區(qū)投放兵力的能力構(gòu)成限制。

　　鑒于海上航行自由對美國執(zhí)行其全球戰(zhàn)略的重要性及美國南海政策的演變趨勢，可以預(yù)料，未來美國在南海問題上的立場不會軟化，其南海政策日趨強(qiáng)硬和在南海問題上介入程度加深，不僅會影響南海局勢，也會深刻影響中國周邊環(huán)境和亞太地區(qū)的國際關(guān)系。中國需做好充分應(yīng)對準(zhǔn)備，并采取穩(wěn)妥對策。(作者周琪是中國社科院美國研究所研究員)