王英津：臺灣參與聯(lián)合國不具有可能性

中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、兩岸關(guān)系研究中心主任、國發(fā)院研究員王英津。（中國臺灣網(wǎng) 符海川 攝）

　　中國人民大學(xué)兩岸關(guān)系研究中心主任、教授王英津日前在香港中評社發(fā)表文章，闡述了臺灣地區(qū)參與聯(lián)合國的不可能性。作者認(rèn)為：臺灣不可能以“新會員國”身份加入聯(lián)合國，也無法利用會籍普遍性原則及“分裂國家”的雙重代表權(quán)模式“重返”聯(lián)合國。當(dāng)下民進(jìn)黨當(dāng)局或明或暗地推動爭取“參與聯(lián)合國”的活動，其關(guān)注的重點(diǎn)并非在于能否真正參與聯(lián)合國，而在于通過這個(gè)行動過程，挑起臺灣民眾對大陸的敵對情緒，從而達(dá)到“拒統(tǒng)”、捍衛(wèi)所謂“臺灣主體性”的目的。

　　文章內(nèi)容摘編如下：

　　聯(lián)合國是當(dāng)今世界上最重要的政府間國際組織，只有主權(quán)獨(dú)立的國家才能成為聯(lián)合國會員國。由于加入聯(lián)合國具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和特別的象征意義，所以臺灣當(dāng)局在推行“臺獨(dú)”路線時(shí)，都不遺余力地拓展臺灣所謂的“國際活動空間”，該計(jì)劃中最重要的目標(biāo)便是爭取參與聯(lián)合國。

　　從1993年起，臺灣當(dāng)局使用各種手段，鼓動所謂“友邦”在聯(lián)合國提案，要求討論“臺灣參與聯(lián)合國”問題，正式揭開了兩岸在“臺灣參與聯(lián)合國”問題上交鋒的序幕。

　　自1993年至2008年間，李登輝、陳水扁執(zhí)政時(shí)連續(xù)十四次鼓動其所謂“邦交國”炮制讓臺灣參與聯(lián)合國的提案，妄圖“重返”或“加入”聯(lián)合國，但均鎩羽而歸。

　　馬英九上臺主政后，提出了“外交休兵”的策略，在加入國際組織問題上強(qiáng)調(diào)“有意義地參與”，并將“參與聯(lián)合國”的目標(biāo)調(diào)整為“參與聯(lián)合國下屬組織”，至此，臺灣當(dāng)局謀求聯(lián)合國成員身份的活動暫告中止。

　　然而，自蔡英文上臺后，臺灣當(dāng)局又重啟“入聯(lián)”征程，盡管這次沒有像李登輝、陳水扁時(shí)期那樣大張旗鼓，卻一直在“悶聲推進(jìn)”。

　　從過去李登輝、陳水扁執(zhí)政時(shí)所采取的策略來看，他們推動臺灣成為聯(lián)合國成員的途徑無非有兩種：一是以“新會員國”身份申請“加入”聯(lián)合國，即依照《聯(lián)合國憲章》第4條第2款之規(guī)定，須經(jīng)安理會向聯(lián)合國大會建議，再按程序由聯(lián)合國大會做出決議；二是以“中華民國”名義申請“重返”聯(lián)合國，即由部分聯(lián)合國成員國將“中華民國重返聯(lián)合國”作為一項(xiàng)提案提交聯(lián)合國大會，再由聯(lián)合國大會對此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論或投票表決。

　　那么，臺灣是否有資格“加入”或“重返”聯(lián)合國？臺灣“加入”或“重返”聯(lián)合國是否具有可能性？下面筆者將從國際法和國際政治兩個(gè)角度加以分析。

　　一、臺灣“加入”聯(lián)合國不具有可能性

　　從《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會員國資格的條件以及接納新會員國的程序來看，臺灣不可能以“新會員國”身份加入聯(lián)合國，這是因?yàn)椋?/p>

　　第一，臺灣不符合《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會員國資格的規(guī)定。

　　《聯(lián)合國憲章》第4條第1款規(guī)定：“凡其它愛好和平的國家，接受本憲章所載的義務(wù)，經(jīng)本組織認(rèn)為確能并愿意履行該項(xiàng)義務(wù)者，得為聯(lián)合國會員國�！痹摋l款意味著某一政治實(shí)體要成為聯(lián)合國的會員國，必須符合以下條件：

　�、俦仨毷侵鳈�(quán)國家。國家是國際關(guān)系的基本主體，也是政府間國際組織最基本的成員單位。1955年聯(lián)合國大會關(guān)于申請國入會問題的第A/RES.918（X）號決議聲明：“聯(lián)合國的會員國必須是主權(quán)國家，必須‘不受外來勢力的干涉和控制’，對外獨(dú)立自主地開展交往和活動，對內(nèi)能有效的控制其領(lǐng)土，管理其人民”。

　　②必須是“愛好和平”的國家。何為“愛好和平”的國家？起初，愛好和平的國家系指與軸心國作戰(zhàn)和反法西斯主義的國家，至少是非信奉法西斯主義的國家。后來在加入聯(lián)合國的實(shí)踐操作中，對于“愛好和平”國家的認(rèn)定并非十分清晰。

　�、墼搰�家愿意接受和履行《聯(lián)合國憲章》所載的義務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國大會和安理會的相關(guān)議事規(guī)則，申請國必須在加入申請書中以書面形式表示愿意接受《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定義務(wù)的承諾。

　　④聯(lián)合國認(rèn)為該國確實(shí)有能力和意愿去履行憲章義務(wù)。一個(gè)國家是否真正能夠并愿意履行《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的義務(wù)，并不取決于該國在申請書中的聲明或該國的公開宣告，而由聯(lián)合國依實(shí)際情況作出判斷。

　　在上述四項(xiàng)條件中，條件①是核心，條件②、③、④是條件①的延伸。從目前臺灣的實(shí)際情況來看，由于臺灣不具備條件①，因此也就不具備其他三項(xiàng)條件，所以臺灣不符合《聯(lián)合國憲章》關(guān)于聯(lián)合國會員國資格的規(guī)定。

　　第二，“臺灣參與聯(lián)合國”的提案無法進(jìn)入聯(lián)合國納新的實(shí)質(zhì)議程。

　　《聯(lián)合國憲章》第4條第2款規(guī)定：“準(zhǔn)許上述國家為聯(lián)合國會員國，將由大會基于安理會之推薦以決定行之�！币籽灾�，聯(lián)合國接受新會員國，須先經(jīng)其安理會推薦，后由聯(lián)合國大會決定。按照該規(guī)定，聯(lián)合國接納新會員國須經(jīng)過“申請（提交給秘書長）——安理會表決——大會表決”這一程序。

　　從以往臺灣申請加入聯(lián)合國的情況看，其申請根本就沒有進(jìn)入安理會的表決程序。退一步講，即便提案進(jìn)入安理會的表決程序，也根本不可能通過。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第27條規(guī)定：“安理會關(guān)于程序性事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票決定之；安理會對于其它一切事項(xiàng)之決議，應(yīng)以九理事國之可決票包括全體常任理事國之同意票表決之�！边@表明，對于非程序性事項(xiàng)的表決，不僅需要九個(gè)理事國的同意票，而且需要包括中國在內(nèi)的五個(gè)常任理事國表示贊成。按照“五國一致”的表決原則，只要五個(gè)常任理事國中的任何一個(gè)國家投了否決票，此案均無法得以通過。

　　通常情況下，安理會表決的程序性問題僅指安理會的內(nèi)部運(yùn)作程序。因此，即使“臺灣加入聯(lián)合國”的提案進(jìn)入了安理會的表決程序，且在表決過程中獲得了九張同意票，但只要中國反對，決議仍無法通過。

　　從慣例上看，安理會的推薦并非僅僅是提供意見，而是一種積極的薦舉。因此，任何申請國只有在得到安理會的積極推薦后，聯(lián)合國大會才能做進(jìn)一步表決。國際法院于1950年3月3日以12票對2票的表決結(jié)果，就“聯(lián)合國大會準(zhǔn)許國家加入聯(lián)合國的權(quán)限問題”發(fā)表了咨詢意見，認(rèn)為安理會的推薦是聯(lián)合國大會做出是否準(zhǔn)許申請國加入的先決條件。如果安理會推薦申請國成為會員國，按照《聯(lián)合國大會議事規(guī)則》的規(guī)定，需交由聯(lián)合國大會負(fù)責(zé)審查該國是否愛好和平，是否愿意履行憲章所規(guī)定的義務(wù)。只有通過上述程序后，聯(lián)合國大會才能就申請國能否加入問題作出決議。如果安理會不推薦或者緩議時(shí)，聯(lián)合國大會可在審查安理會的特別報(bào)告后，將申請國的申請書退回安理會，請其重新審議后，再向聯(lián)合國大會提出推薦建議。倘若沒有安理會的推薦，聯(lián)合國大會不得擅自準(zhǔn)許申請國加入。

　　退一步講，即便提案在安理會獲得通過，也無法在聯(lián)合國大會獲得通過。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第18條的規(guī)定，聯(lián)合國大會接納新會員國屬于重要問題，而大會對于重要問題的決議應(yīng)以到會并參加投票的會員國中的三分之二多數(shù)同意，才能通過。目前聯(lián)合國會員國達(dá)193個(gè)國家，如果所有國家均出席會議并參加投票，則重要問題的通過需要128個(gè)國家的同意票。從目前臺灣當(dāng)局的情況來看，“邦交國”僅有15個(gè)，且均為弱小國家，缺乏國際影響力，臺灣在“入聯(lián)”問題上能獲得的支持非常微弱，“入聯(lián)”提案在聯(lián)合國大會上得到超過三分之二同意票的可能性幾乎為零。

　　二、臺灣“重返”聯(lián)合國不具有可能性

　　鑒于臺灣以“新會員國”身份申請“加入”聯(lián)合國難以突破《聯(lián)合國憲章》的制約，臺灣當(dāng)局便企圖利用會籍普遍性原則及“分裂國家”的雙重代表權(quán)模式“重返”聯(lián)合國。

　　按照聯(lián)合國的實(shí)踐慣例，關(guān)于某一會員國在聯(lián)合國的代表權(quán)問題屬于程序性問題，可以繞過安理會而完全由大會作出決定。如此一來，其所經(jīng)程序就會變成“會員國申請（向秘書長提交）——總務(wù)委員會提議——大會表決”。按照該程序規(guī)定，先由臺灣“邦交國”就臺灣“重返”聯(lián)合國提出議案，待完成“重返”聯(lián)合國的提案后，必須經(jīng)聯(lián)合國總務(wù)委員會討論和通過，才能提交聯(lián)合國大會進(jìn)行實(shí)質(zhì)性討論和表決。與上述接納新會員國的程序相比，這一程序要簡單得多。一方面，繞過了安理會的否決權(quán)；另一方面，按照《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定，聯(lián)合國大會關(guān)于程序性事項(xiàng)的表決，僅需獲得到會并參加投票的會員國的過半數(shù)同意即可通過。因“重返”方式能夠繞開安理會、規(guī)避中國的一票否決，且將大會的通過門檻票數(shù)由“加入”方式要求的三分之二降為二分之一，這使臺灣當(dāng)局隱隱地看到了一絲“參與聯(lián)合國的曙光”。然而，以上分析僅僅停留在法律文本層面，從聯(lián)合國以往審議此類提案的情況和廣大會員國在臺灣問題上的態(tài)度來看，臺灣“重返”聯(lián)合國的可能性仍然極低。

　　第一，從聯(lián)合國以往審議此類提案的情況來看，臺灣“邦交國”提出的“返聯(lián)”提案均擱淺在總務(wù)委員會，難以進(jìn)入聯(lián)合國大會正式表決議程。

　　過去幾十年，臺灣“邦交國”曾多次向總務(wù)委員會提交關(guān)于臺灣“重返”聯(lián)合國的提案，但經(jīng)過支持大陸的多數(shù)會員國與支持臺灣的少數(shù)會員國的激烈辯論，總務(wù)委員會主席均裁決不將這些提案列入聯(lián)大議程，使得臺灣“重返”聯(lián)合國的圖謀屢遭失敗。

　　第二，從聯(lián)合國會員國的立場和態(tài)度來看，絕大多數(shù)會員國不支持臺灣“重返”聯(lián)合國。

　　就發(fā)展中國家而言，它們大多與大陸建立了外交關(guān)系，承認(rèn)世界上只有一個(gè)中國，臺灣是中國領(lǐng)土不可分割的一部分，故而反對臺灣“重返”聯(lián)合國。譬如，2003年第58屆聯(lián)合國大會期間，巴基斯坦、朝鮮、孟加拉國和幾內(nèi)亞等國的代表指出，將“臺灣代表權(quán)問題”的提案列入聯(lián)大議程是企圖利用聯(lián)合國將臺灣分裂國家領(lǐng)土的圖謀合法化，這是對中國內(nèi)政的粗暴干涉。埃及、斯里蘭卡和剛果(金)等許多國家的代表在發(fā)言中對極少數(shù)國家年復(fù)一年地提出一個(gè)由聯(lián)合國30多年前就已解決的問題的行為表達(dá)了強(qiáng)烈不滿，并建議聯(lián)合國大會作出限制性規(guī)定，如果一個(gè)提案連續(xù)三年遭到拒絕不得被再次提出。

　　就發(fā)達(dá)國家而言，美國雖然是臺灣問題的始作俑者，但其關(guān)心的重點(diǎn)是臺海地區(qū)的和平穩(wěn)定及其伴生的美國國家利益保障，從而竭力避免因臺海軍事沖突而被臺灣“拖下水”，而臺灣“重返”聯(lián)合國的問題觸及中國政治底線，必將引起大陸激烈反擊。大多數(shù)其他國家也不支持臺灣參與聯(lián)合國，例如，在2003年第58屆聯(lián)大總務(wù)委員會會議上，俄羅斯代表曾明確表示，聯(lián)大于1971年10月25日通過的2758號決議已經(jīng)清楚、全面地解決了中國在聯(lián)合國的代表權(quán)問題，目前沒有任何理由需要重新審議這一決議。英、法、西班牙與荷蘭等國的代表亦紛紛對此表示贊同。

　　總之，臺灣“重返”聯(lián)合國問題，既是法律問題，也是政治問題。隨著中國綜合國力的日益強(qiáng)大，國際社會愿意支持臺灣“重返”聯(lián)合國的國家日益減少，臺灣“重返”聯(lián)合國不僅在法理上缺乏根據(jù)，而且在實(shí)踐中也不可能得到聯(lián)合國會員國的過半數(shù)支持。

　　三、聯(lián)合國納新的例外情形不適用于臺灣

　　盡管《聯(lián)合國憲章》明確規(guī)定會員國必須是主權(quán)國家，但在聯(lián)合國吸收會員國的歷史上，的確出現(xiàn)過非主權(quán)國家加入聯(lián)合國的先例。一是蘇聯(lián)的加盟共和國白俄羅斯和烏克蘭，在特定歷史條件下成為聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國；二是一些尚未完全獨(dú)立的殖民地國家，如印度于1947年8月16日獨(dú)立建國，但在1945年10月30日就已成為聯(lián)合國會員國；菲律賓于1946年7月4日獨(dú)立建國，但在1945年10月24日就加入了聯(lián)合國。聯(lián)合國發(fā)展史上的這幾個(gè)“特殊案例”，常常被“臺獨(dú)”勢力援引，來論證自己有資格參與聯(lián)合國。那么，應(yīng)該如何看待這幾個(gè)“特殊案例”以及它們是否適用于臺灣？筆者分析如下：

　　首先，白俄羅斯和烏克蘭之所以能成為聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國，與當(dāng)時(shí)的歷史條件密不可分。在1945年4月舊金山制憲會議召開之前，已經(jīng)有47個(gè)國家符合聯(lián)合國會員國的條件，但由于當(dāng)時(shí)廣大發(fā)展中國家還沒有完全取得獨(dú)立，這些符合聯(lián)合國會員國條件的國家主要是歐洲國家、部分英聯(lián)邦國家以及少數(shù)拉美國家。由于歷史和政治的原因，這些國家多有親英、美的政治背景。按照分屬兩大陣營的國家數(shù)量對比，蘇聯(lián)在聯(lián)合國處于相對孤立的境地，尤其在聯(lián)合國大會表決重大問題時(shí)處于劣勢地位。于是，在舊金山制憲會議上，蘇聯(lián)提出其15個(gè)加盟共和國都要成為聯(lián)合國會員國的建議，理由是：1944年2月蘇聯(lián)修憲后，它內(nèi)部的各加盟共和國均有自主的對外政策權(quán)。但該建議卻遭到英、美等國的強(qiáng)烈反對。當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)以聯(lián)合國構(gòu)成的合法性不足為理由，以不參與聯(lián)合國相要挾，逼迫英、美等國同意自己的訴求。出于對聯(lián)合國的廣泛性、合法性和權(quán)威性的考量，英、美等國家并不希望蘇聯(lián)真的不參與聯(lián)合國，于是雙方經(jīng)過激烈的討價(jià)還價(jià)，英、美等國最后只同意接納烏克蘭和白俄羅斯這兩個(gè)加盟共和國作為聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國。由此可見，白俄羅斯和烏克蘭之所以能成為聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國，是蘇聯(lián)與以英、美為首的西方國家政治斗爭和妥協(xié)的結(jié)果，是特殊歷史條件下的產(chǎn)物。就臺灣而言，盡管它之于中國與烏克蘭和白俄羅斯之于蘇聯(lián)一樣，均為主權(quán)國家內(nèi)部的“區(qū)域性行政單位”，但臺灣不具有后者成為聯(lián)合國會員國的特殊歷史背景。在當(dāng)今聯(lián)合國體系中，中國并不需要借助自己的區(qū)域性行政單位加入聯(lián)合國以維護(hù)自己在聯(lián)合國的權(quán)益。相反，中國作為一個(gè)整體加入聯(lián)合國才是中國國家利益的根本所在。

　　其次，印度、菲律賓等尚未完全獨(dú)立的國家之所以能在20世紀(jì)40年代成為聯(lián)合國會員國，主要有以下幾個(gè)原因：一是二戰(zhàn)后殖民體系逐步瓦解，新興的民族獨(dú)立運(yùn)動風(fēng)起云涌，聯(lián)合國希望通過提前吸收會員國的方式聲援亞非拉民族解放運(yùn)動，彰顯殖民地人民的民族自決權(quán)；二是這些國家在歷史上本來就是主權(quán)獨(dú)立國家，只是因后來遭受殖民侵略而喪失主權(quán)獨(dú)立地位，其通過“去殖民化”運(yùn)動重新恢復(fù)主權(quán)獨(dú)立并加入聯(lián)合國，是國際社會普遍支持的正義之舉；三是這些國家當(dāng)時(shí)正處于如火如荼的民族解放運(yùn)動之中，其獨(dú)立建國指日可待。然而，臺灣是中國領(lǐng)土不可分割的一部分，不論是歷史上還是現(xiàn)實(shí)政治中、法理上抑或互動行為上，這一事實(shí)均得到世界上絕大多數(shù)國家的承認(rèn)。因此，在中國擁有聯(lián)合國單一席位的情況下，臺灣不可能像印度、菲律賓等國家一樣，以尚未完全獨(dú)立國家的身份加入聯(lián)合國。況且，自20世紀(jì)50年代以后，聯(lián)合國再未出現(xiàn)過將主權(quán)國家的區(qū)域性行政單位或者尚未完全獨(dú)立的國家接納為會員國的案例。

　　綜上，無論從《聯(lián)合國憲章》關(guān)于會員國資格的規(guī)定，抑或關(guān)于接納新會員國程序的規(guī)定，還是從聯(lián)合國會員國的例外情形來看，臺灣都不具備參與聯(lián)合國的條件，也不可能成為聯(lián)合國的會員國。臺灣參與聯(lián)合國問題不僅涉及到一個(gè)中國原則，而且涉及誰代表中國行使主權(quán)的問題。事實(shí)上，早在1971年10月25日聯(lián)大通過的2758號決議就已經(jīng)解決了這個(gè)問題，即聯(lián)合國只承認(rèn)中華人民共和國政府作為在聯(lián)合國代表中國的唯一合法政府。因此，臺灣當(dāng)局無論是以“中華民國”還是以“臺灣”的名義參與聯(lián)合國，也無論企圖謀求正式成員抑或觀察員地位，均會破壞一個(gè)中國原則。所以，在臺灣參與聯(lián)合國的問題上，大陸不會有任何讓步的空間。

　　四、炒作“參聯(lián)”議題的“醉翁之意”

　　最后必須指出的是，為何臺灣當(dāng)局明知自己參與聯(lián)合國不可能獲得成功卻又故意為之呢？其實(shí)，臺灣當(dāng)局推進(jìn)參與聯(lián)合國的行動，在意的并非是結(jié)果成功與否，而是在臺灣社會激起被大陸打壓的氛圍，進(jìn)而讓臺灣民眾對大陸產(chǎn)生反感，最終加劇兩岸對立。通過開展各項(xiàng)爭取參與聯(lián)合國的行動，臺灣當(dāng)局不斷地向臺灣民眾明示或暗示，一個(gè)打壓臺灣“國際活動空間”的政府自然是一個(gè)敵對或不友善的政府，臺灣為何要談統(tǒng)一？當(dāng)下民進(jìn)黨當(dāng)局或明或暗地推動爭取“參與聯(lián)合國”的活動，其關(guān)注的重點(diǎn)并非在于能否真正參與聯(lián)合國，而在于通過這個(gè)行動過程，挑起臺灣民眾對大陸的敵對情緒，從而達(dá)到“拒統(tǒng)”、捍衛(wèi)所謂“臺灣主體性”的目的。在參與聯(lián)合國的行為動機(jī)上，現(xiàn)在的民進(jìn)黨當(dāng)局與當(dāng)年李登輝、陳水扁執(zhí)政時(shí)并沒有本質(zhì)區(qū)別。（完）