保護農(nóng)民利益 尊重農(nóng)民權(quán)利
——30年中央農(nóng)村工作文件制定訪談錄
新華社北京10月7日電（記者陳芳、宋振遠、劉健）波瀾壯闊的中國改革事業(yè)，發(fā)端于農(nóng)村。改革開放30年，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，中央出臺了一系列重要政策文件，包括數(shù)個中央全會文件和10個中央“一號文件”。在不同歷史階段，中央農(nóng)村工作文件準確把握保護農(nóng)民物質(zhì)利益、尊重農(nóng)民民主權(quán)利、不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力的改革主線，加速了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史進程。
站在改革開放30年的新起點上，如何評價中央農(nóng)村工作文件特別是10個“一號文件”的歷史作用？農(nóng)村改革發(fā)展的政策軌跡和未來走向如何？為此，記者近日專訪了參與中央有關(guān)文件起草工作的同志——中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室主任陳錫文和中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室原主任段應碧。
30年邁出三大步 凸現(xiàn)兩個重要時期
記者：農(nóng)村改革發(fā)展30年，階段性比較明顯，各自有什么特點？
陳錫文：我國農(nóng)村改革30年，主要是邁出了三大步，第一步是以家庭承包經(jīng)營為核心，建立農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和市場機制，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。第二步是以農(nóng)村稅費改革為核心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國民收入分配關(guān)系。第三步是以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心，實行農(nóng)村綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應的一些深層次問題。
30年來，為推動農(nóng)村改革和發(fā)展，以黨中央、國務院名義出臺的農(nóng)村工作文件不下40個，其中包括10個“一號文件”，足見黨和政府對“三農(nóng)”工作一直十分重視。
記者：30年來中央針對“三農(nóng)”問題，出臺了一系列文件，特別是10個“一號文件”的發(fā)布，迎來中國農(nóng)村改革與發(fā)展的重要時期，這是巧合嗎？
段應碧：30年來，中央分別在改革初期（1982年到1986年）和新世紀初（2004年到2008年）發(fā)出10個關(guān)于農(nóng)村工作的“一號文件”，記錄了農(nóng)村改革前進的步伐，閃爍著農(nóng)民首創(chuàng)精神的光輝，也彰顯出中央對“三農(nóng)”問題的重視程度。
上個世紀80年代初，5個“一號文件”啟動了中國農(nóng)村發(fā)展的第一個重要時期。主要拉動力是農(nóng)民首創(chuàng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。它極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，集中釋放了壓抑已久的農(nóng)村社會生產(chǎn)力，一舉解決了中國人吃飯問題。從1980年至1985年，農(nóng)民收入年增長率超過10％，出現(xiàn)了超常規(guī)增長。那時候農(nóng)民是歡天喜地，城里人也高高興興。
陳錫文：新世紀5個中央“一號文件”，主線是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，貫徹黨的十六大、十七大精神，實現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。受一系列惠農(nóng)政策的支持，我國“三農(nóng)”工作出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機，糧食連續(xù)5年豐收，農(nóng)民收入年均增長超過6％，又一個農(nóng)村改革的重要時期到來。
如果說改革初期5個“一號文件”，著重解決了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)和人民溫飽問題，為推動其他各領(lǐng)域的改革奠定了堅實基礎(chǔ)；那么，黨的十六大以來連續(xù)出臺的5個“一號文件”，則以科學發(fā)展觀為主線，以多予少取放活為方針，以全面建設(shè)小康社會為目標，對農(nóng)民實行免稅和直接補貼，開啟了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段。農(nóng)村改革30年的兩個重要時期，反映出兩個時期農(nóng)村改革的力度很大。
記者：除上述10個中央“一號文件”外，30年來還有許多重要的中央農(nóng)村文件，其歷史作用同樣十分重大。請談談其中還有哪些重大的支農(nóng)惠農(nóng)舉措？
段應碧：回顧農(nóng)村改革30年的歷程，中央領(lǐng)導集體對“三農(nóng)”工作始終非常關(guān)注，高度重視，也很熟悉。總是在關(guān)鍵時刻及時采取切實措施，把農(nóng)村改革引向深入，把農(nóng)村的各項事業(yè)推向前進。
改革初期5個“一號文件”之后的一段歷史時期，每年都要對“三農(nóng)”工作進行研究，出臺相關(guān)文件。特別是1993年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組成立以后，每年都要召開中央農(nóng)村工作會議。這些文件歸納起來主要有3個方面：一是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，二是增加農(nóng)民收入，三是保持農(nóng)村穩(wěn)定。
具體地講，1998年以前，重點是抓提高糧食生產(chǎn)能力、減輕農(nóng)民負擔和扶貧工作。通過增加農(nóng)業(yè)投入、建設(shè)商品糧基地和提高糧食價格等措施，1998年我國糧食產(chǎn)量超過1萬億斤。針對當時農(nóng)民負擔重的情況，1996年中央出臺13號文件，就減輕農(nóng)民負擔規(guī)定了若干個“不準”和“嚴禁”，有效地遏制農(nóng)民負擔日益加重的趨勢。此間，中央還先后召開了3次扶貧開發(fā)工作會議，加大扶貧力度，基本實現(xiàn)了“八七”扶貧攻堅計劃。1998年以后，重點是調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、增加農(nóng)民收入和推動農(nóng)村稅費改革試點工作。1999年中央提出把增加農(nóng)民收入作為農(nóng)村工作的中心任務，為此，出臺了調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和改革農(nóng)村稅費的政策，從增收和減負2個方面采取措施，為新世紀最終取消農(nóng)業(yè)稅打下堅實基礎(chǔ)。
一條“紅線”：保障農(nóng)民物質(zhì)利益，尊重農(nóng)民民主權(quán)利
記者：如果將30年來中央農(nóng)村工作文件連在一起看，這其中所體現(xiàn)的基本精神和原則有哪些？
陳錫文：一句話，經(jīng)濟上保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利。這是黨的十一屆三中全會就提出來的對待農(nóng)民的準則，中央農(nóng)村工作文件特別是10個“一號文件”，很好地把握了這條農(nóng)村改革的“紅線”。
上世紀80年代，鄧小平同志強調(diào)解放思想，實事求是，實踐是檢驗真理的唯一標準。90年代至世紀之交，江澤民同志指出，實現(xiàn)跨世紀發(fā)展的目標，難度最大而又非完成不可的一項任務，就是保持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長。他強調(diào)，必須更加重視和加強農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作作為經(jīng)濟工作的重中之重，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面。黨的十六大以來，中央強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，強調(diào)科學發(fā)展，強調(diào)社會和諧。黨對“三農(nóng)”問題的認識，無論在實踐上，還是在理論上，都不斷創(chuàng)新。
特別是進入新世紀以來，黨對工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的認識有了重大突破。胡錦濤總書記講過的三句話很有代表性。第一句，全面建設(shè)小康社會最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村。第二句，要把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。第三句，我國已經(jīng)進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的歷史新階段。這些話最終都指向黨的十七大提出的偉大目標，即建立逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的體制。實際上，這也正是新世紀5個“一號文件”的政策指向。我們就是要通過給農(nóng)民平等權(quán)利，給農(nóng)村更多支持，給農(nóng)業(yè)更多反哺，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。
記者：新世紀以前，中央農(nóng)村文件各自側(cè)重點是什么？在政策連續(xù)性上有什么內(nèi)在邏輯關(guān)系？
段應碧：改革初期5個“一號文件”基本取向是“破”，即突破原有的人民公社體制。當然“立”也在其中，即確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度，但“破”是主要的，尤其是前3個“一號文件”。首個“一號文件”，明確了各種聯(lián)產(chǎn)承包方式都是集體經(jīng)濟內(nèi)部的責任制，這給了農(nóng)民很大選擇，把人民公社“一大二公”的體制打破。接下來的幾個“一號文件”，先后回答了包產(chǎn)到戶“姓社姓資”、延長土地承包期、發(fā)展多種經(jīng)濟成分和農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革等重大問題，進一步解放了思想，引領(lǐng)了農(nóng)村改革。
上世紀80年后期至90年代，針對農(nóng)村出現(xiàn)的“賣糧難”、農(nóng)民負擔加重、農(nóng)民增收緩慢等矛盾，中央又連續(xù)出臺文件，求解“三農(nóng)”難題。如提出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整；提出并推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；90年代中后期提出在沿海發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標；進行農(nóng)村稅費改革試點；等等。正是在這些政策措施的基礎(chǔ)上，經(jīng)過多年的實踐努力和理論探索，中央不斷加深對“三農(nóng)”問題的認識，終于在新世紀提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、“兩個趨勢”的判斷、社會主義新農(nóng)村建設(shè)等戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，最終形成了符合科學發(fā)展觀要求、系統(tǒng)解決“三農(nóng)”問題的政策體系。
記者：新世紀5個“一號文件”，跨了黨的十六大和十七大兩次全國代表大會，有哪些重大突破？
陳錫文：世紀之交，中國實現(xiàn)了鄧小平同志提出的“小康”目標，綜合國力明顯提升，但離“全面小康”還有差距，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元體制未打破，“三農(nóng)”問題依然突出�；谶@樣的背景，黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，標志著發(fā)展理念上的重大變化。
2004年“一號文件”出臺前，我國糧食產(chǎn)量已連續(xù)下滑，農(nóng)民增收低速徘徊，中央希望盡快扭轉(zhuǎn)這種形勢。當年“一號文件”鎖定農(nóng)民增收，出臺了3項前所未有的惠農(nóng)政策：一是對種糧農(nóng)民進行直接補貼，二是減輕農(nóng)業(yè)稅費負擔，三是對重點農(nóng)產(chǎn)品實行最低收購價制度。這極大調(diào)動了農(nóng)民積極性，當年即增產(chǎn)糧食700多億斤。
梳理新世紀5個“一號文件”，主題分別是促進農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和加強農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)。盡管內(nèi)容各不相同，但都有一個鮮明特點，即促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。豐富系統(tǒng)的內(nèi)容，凸顯黨的十六大以來中央按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展，開創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面的堅強決心。
從群眾中來，到群眾中去：解放思想貫穿文件起草過程
記者：中央農(nóng)村工作文件起草過程是怎樣的？能給我們透露些背后的故事嗎？
段應碧：改革初期，一般都是先分門別類下去調(diào)研，還常常委托地方和外單位調(diào)研，廣泛聽取干部群眾的意見。起草、匯報、研究政策措施……最終由決策層定下來。
調(diào)研中把握兩點：一是注意觀察農(nóng)民情緒和普遍性、苗頭性問題。二是注意聽取不同意見。這很重要，只有在不斷討論和爭論中，才能明辨是非，升華認識。
“一號文件”一般起草需4個月左右，文件寫了多少稿也不知道，就是要總結(jié)好億萬農(nóng)民的實踐，其中最大的難處是如何沖破傳統(tǒng)觀念。特別是像家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是“姓社”還是“姓資”、農(nóng)民能否進入流通領(lǐng)域和城市、有雇工的私人企業(yè)允許不允許存在……這些爭論在今天看來算不得什么，但當年卻是闖了禁區(qū)。
第一輪土地承包即將到期時，一些地方借“調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”之機，不斷侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)益。1993年，中央及時出臺文件，明確提出第一輪土地承包到期后再延長30年不變，給農(nóng)民吃了“定心丸”。這是一項意義重大的政策，對農(nóng)村發(fā)展和穩(wěn)定起了決定性作用。這期間，中央及時糾正了一些地方搞“兩田制”等侵害農(nóng)民權(quán)益的錯誤做法，保證了二輪承包工作順利進行。2002年，國家又出臺《農(nóng)村土地承包法》，通過法律形式賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)。
陳錫文：新世紀5個“一號文件”的出臺，同樣建立在調(diào)查研究和廣泛征求意見的基礎(chǔ)上。每個“一號文件”形成草案后，要經(jīng)歷科學嚴謹?shù)挠懻�、報送周期，我們稱之為“過五關(guān)斬六將”的程序：中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組審核——國務院常務會議——中央政治局常委會會議——中央政治局會議——中央農(nóng)村工作會議討論稿——“一號文件”。說實話，只有每年12月31日文件進了印廠，文件起草組的同志才如釋重負。這個征求意見和最終定案的過程，實際就是認識升華、形成共識的過程。如文件中給農(nóng)民“真金白銀”的表述，必須和許多相關(guān)部委協(xié)商。中間要多次溝通、反復論證，也要考慮財政承受能力。
“一號文件”發(fā)出大都“震天響”。為什么？就在于看準了基本國情，找準了農(nóng)民需求，促進了思想解放，有重大歷史突破。要做到這一點，必須經(jīng)過復雜的調(diào)查、討論、研究和決策過程。因為文件一發(fā)出就是黨中央、國務院的聲音，就要面對全國人民，必須經(jīng)得起群眾考驗，經(jīng)得起歷史檢驗。
農(nóng)民希望：“我的事我作主”
記者：農(nóng)民對“一號文件”很有感情，根據(jù)您的了解判斷，農(nóng)民現(xiàn)在主要有哪些期盼？
陳錫文：前不久胡錦濤總書記去河南考察，焦作市的農(nóng)民講得很好，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度，農(nóng)民期盼三點：“糧價漲一點，補貼多一點，生產(chǎn)資料價格穩(wěn)一點”。在起草文件、制定政策過程中，顯然要考慮這些問題。
從農(nóng)民進城務工來看，最大希望是能獲得公平公正對待。所以2004年的“一號文件”首次將農(nóng)民工列為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，特別強調(diào)城市提供的基本公共服務，如就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等，要覆蓋農(nóng)民工。
現(xiàn)在農(nóng)村比較突出的問題有兩個：一是政府每年給農(nóng)民的上千億元財政補貼，有些被中間截留。二是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到很好保障，農(nóng)民希望“我的事我作主”。我現(xiàn)在經(jīng)常會收到農(nóng)民兄弟的來信，其中反映最多的是承包田被侵占。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，是簽了合同、受法律保護的，不容侵害。
黨的十七屆三中全會召開前夕，胡錦濤總書記到安徽省鳳陽縣小崗村考察，他明確告訴鄉(xiāng)親們，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，還要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
段應碧：允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策，廣大農(nóng)民也有這方面的強烈愿望。現(xiàn)在一些地方搞土地流轉(zhuǎn)熱情很高，關(guān)鍵要看，是不是農(nóng)民自己想干的。如果是，我舉雙手贊成。中央文件很早就提出了土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)的基本原則，即依法、自愿、有償。近年來出臺的《物權(quán)法》明確賦予土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，強化了對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護。中央希望的是在尊重農(nóng)民意愿和合法權(quán)益基礎(chǔ)上的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村改革要在3個層面突破
記者：有人說，新世紀農(nóng)村改革的政策框架已基本形成，農(nóng)村改革進入一個“平臺期”。您認為今后農(nóng)村改革的著力點和突破點在哪里？
陳錫文：從現(xiàn)狀看，農(nóng)村改革要在3個層面上突破：一是已有惠農(nóng)政策，今后需配套出臺細化措施，不斷提高惠農(nóng)水平。二是有些方面的改革不徹底，需要加速向前推進。三是一些改革尚未啟動，需要盡快展開。
總體來看，除了中央已有的部署，農(nóng)村有4個方面的改革需盡快推進：
第一，村級經(jīng)濟社會管理體制要深化改革。目前只改了一半，要繼續(xù)改下去，確保農(nóng)民合法權(quán)益不受侵害。
第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應盡快取得實質(zhì)性突破。國務院已明確本屆政府要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革搞完，因為事關(guān)農(nóng)村發(fā)展大局�，F(xiàn)在我國有62萬個行政村，3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，改革的目的很明確，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供農(nóng)村社區(qū)公共服務，費用由公共財政承擔；二是真正讓農(nóng)民實現(xiàn)基層自治。
第三，盡快扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟組織。去年我們才實施農(nóng)民專業(yè)合作社法，許多配套政策措施還沒有跟進。下一步發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，“家庭承包制＋專業(yè)合作社”是符合國情的模式，必須大力培育合作經(jīng)濟組織�，F(xiàn)階段，把農(nóng)民專業(yè)合作社簡單視為企業(yè)是不對的，應在財政補貼、金融支持、減免稅費等方面給予支持，否則現(xiàn)代農(nóng)業(yè)很難發(fā)展起來。
第四，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務體系。市場取向改革搞了多年，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營水平一直較低，為什么？是因為我們的農(nóng)業(yè)社會化服務體系不健全。這些年農(nóng)業(yè)部門一直在抓小麥收割的社會化服務，幾十萬臺聯(lián)合收割機大規(guī)模轉(zhuǎn)戰(zhàn)南北，解決了廣大農(nóng)民的后顧之憂。這就是社會化服務。有了這樣的社會化服務體系，家庭經(jīng)營的農(nóng)業(yè)就完全可以走上現(xiàn)代化道路。
從我國實際來看，農(nóng)民進城意味著3件事必須解決：就業(yè)、住房和社會保障。
總體來看，今后推進農(nóng)村改革，“放活”是關(guān)鍵。無論構(gòu)建農(nóng)村公共服務體系、發(fā)育新型經(jīng)濟組織，還是促進生產(chǎn)要素回流農(nóng)村，都需要“放活”。這些問題解決好了，農(nóng)村改革就深化了，反過來對城市會提出改革新要求，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局就會逐步形成。
