十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議一年立法：邁出決定性步伐

　　邁出決定性步伐
——十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議一年來(lái)立法回眸

　　2010年2月26日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》，這是全國(guó)人大常委會(huì)一年來(lái)行使職權(quán)的最新成果。

　　“今明兩年是形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的關(guān)鍵時(shí)期，立法工作的任務(wù)艱巨而繁重。要進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作，確保到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系�！边@是全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)2009年6月27日在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議閉幕會(huì)上所說(shuō)的。

　　回顧過(guò)去一年，全國(guó)人大常委會(huì)的立法特點(diǎn)可以簡(jiǎn)稱為堅(jiān)持“兩手抓”，一是抓緊制定在法律體系中起支架作用的重要法律，二是集中力量開展法律清理工作，正確處理權(quán)力與權(quán)利、前瞻性與可操作性、穩(wěn)定性與變動(dòng)性的關(guān)系，努力在形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系上邁出決定性步伐。

　　按照以形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系為目標(biāo)、以提高立法質(zhì)量為重點(diǎn)的立法工作思路，全國(guó)人大常委會(huì)在過(guò)去一年邁出了堅(jiān)實(shí)的腳步：全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則（修改）、郵政法（修訂）、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法、統(tǒng)計(jì)法（修訂）、人民武裝警察法、駐外外交人員法、海島保護(hù)法、可再生能源法（修改）、侵權(quán)責(zé)任法、國(guó)防動(dòng)員法、著作權(quán)法（修改）等11件法律頒布實(shí)施，受到社會(huì)各界的肯定。記者注意到，心系百姓、以人為本，成為立法工作的鮮明特色。

　　從細(xì)節(jié)完善中國(guó)根本政治制度

　　2009年4月舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則進(jìn)行了修改，這也是議事規(guī)則實(shí)行20多年來(lái)首次進(jìn)行修改。

　　人民代表大會(huì)制度是我國(guó)根本政治制度。全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分。隨著人民代表大會(huì)制度的不斷發(fā)展和完善，常委會(huì)議事規(guī)則也需要進(jìn)行適當(dāng)修改完善。

　　從議事規(guī)則修正案看似細(xì)微的細(xì)節(jié)修改中，人們可以清晰地感受到其中蘊(yùn)含的重大意義�！白h事規(guī)則是人民代表大會(huì)制度中的程序性規(guī)定。它的修改是從程序上對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)議事進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)也是人民代表大會(huì)制度的進(jìn)一步完善�！绷邢�這次常委會(huì)的全國(guó)人大代表、上海市人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)林蔭茂說(shuō)。

　　為了便于常委會(huì)討論議事，議事規(guī)則修正案對(duì)在常委會(huì)會(huì)議上發(fā)言的要求、安排等予以明確，增加規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)全體會(huì)議或者聯(lián)組會(huì)議安排對(duì)有關(guān)議題進(jìn)行審議的時(shí)候，常務(wù)委員會(huì)組成人員要求發(fā)言的，應(yīng)當(dāng)在會(huì)前由本人向常務(wù)委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)提出，由會(huì)議主持人安排發(fā)言順序�！�

　　“有的常委委員提出，為了提高議事效率，在分組會(huì)議上保證常委會(huì)組成人員都有發(fā)言時(shí)間，也應(yīng)當(dāng)對(duì)每次發(fā)言的時(shí)間有所限制�！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委副主任李飛說(shuō)。

　　據(jù)此，議事規(guī)則修正案修改為：“在全體會(huì)議上的發(fā)言不超過(guò)十分鐘；在聯(lián)組會(huì)議和分組會(huì)議上，第一次發(fā)言不超過(guò)十五分鐘。第二次對(duì)同一問(wèn)題的發(fā)言不超過(guò)十分鐘。”

　　“分組會(huì)議上，有時(shí)候發(fā)言的人一展開講就占用很長(zhǎng)的時(shí)間，而且發(fā)言內(nèi)容也逐漸‘跑題’。”全國(guó)人大常委會(huì)委員、山東大學(xué)校長(zhǎng)徐顯明說(shuō)，議事規(guī)則首次對(duì)分組會(huì)議的發(fā)言時(shí)間進(jìn)行了明確規(guī)定，限制了發(fā)言時(shí)長(zhǎng)。通過(guò)規(guī)則的修改，給參會(huì)的所有人發(fā)言的機(jī)會(huì)，保障了每個(gè)人的發(fā)言權(quán)利，而且可以有效防止發(fā)言“跑題”。

　　對(duì)現(xiàn)行200多件法律全面“體檢”

　　有法律專家認(rèn)為，立法重心由制定新法轉(zhuǎn)向修改現(xiàn)行法律，是一個(gè)國(guó)家法律體系走向成熟的標(biāo)志。

　　十一屆全國(guó)人大常委會(huì)在2009年6月和8月的兩次會(huì)議上表決通過(guò)了《關(guān)于廢止部分法律的決定》和《關(guān)于修改部分法律的決定》。

　　歷時(shí)一年多的法律清理工作主要解決法律中的“硬傷”，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，需要廢止和修改的法律共67件，其中建議廢止的8件，建議修改的59件、141條。

　　《城市街道辦事處組織條例》是1954年第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)的。50多年來(lái)，城市街道辦事處的設(shè)置、人員構(gòu)成和職能權(quán)限發(fā)生了很大變化，該條例的規(guī)定明顯不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在這次法律清理中它被立法機(jī)關(guān)廢止。

　　“中國(guó)的法制進(jìn)程很快，不可避免地存在一些立法質(zhì)量不高的‘劣法’、‘笨法’。如果要形成一個(gè)成熟的有中國(guó)特色的法律體系，就必須對(duì)這些不發(fā)揮作用或限制社會(huì)發(fā)展的法律進(jìn)行一次大規(guī)模清理。”北京大學(xué)法學(xué)院教授周旺生有所期待。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)說(shuō)，改革開放30年來(lái)，我國(guó)立法工作成績(jī)卓著，已基本形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系總體上是科學(xué)的、統(tǒng)一的、和諧的。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革的不斷深化，有些法律規(guī)定已明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，有些相互不盡一致、不夠銜接，有些操作性不強(qiáng)，需要在提高立法質(zhì)量的前提下，一手抓法律制定，一手抓法律清理。

　　根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)部署，有關(guān)方面對(duì)我國(guó)現(xiàn)行200多件法律進(jìn)行了全面清理，提出近2000件清理意見(jiàn)和建議。

　　正是在國(guó)家立法機(jī)關(guān)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、緊鑼密鼓地深入研究、廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，法律清理工作成效顯著。這次大規(guī)模的法律清理又被人們稱為法律“體檢”。

　　李適時(shí)在介紹清理工作特點(diǎn)時(shí)說(shuō)，這次法律清理的重點(diǎn)，放在早期制定的與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求明顯不適應(yīng)的，以及法律之間明顯不一致、不協(xié)調(diào)的突出問(wèn)題上，主要解決法律中的“硬傷”。對(duì)已明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求，基本上不適用的法律予以廢止；對(duì)有些法律條文中明顯不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)定進(jìn)行修改；對(duì)法律之間前后不一致、不銜接，適用立法法“后法優(yōu)于前法、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”等法律適用規(guī)則仍難以解決適用問(wèn)題的規(guī)定進(jìn)行修改。

　　有法律專家分析，要形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，就必須有一定數(shù)量的法律。而在社會(huì)主義法律體系基本形成的前提下，提高立法質(zhì)量理應(yīng)成為立法工作的最終關(guān)注重點(diǎn)。而要提高立法質(zhì)量，就必須要對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行清理。這既是一個(gè)必然的邏輯推理，又是象征著我國(guó)立法價(jià)值取向深刻轉(zhuǎn)型暨提升我國(guó)法制品質(zhì)的“立法新生態(tài)”形成的必經(jīng)之路。

　　法典化程度是衡量社會(huì)法律制度成熟的標(biāo)志，有利于法律制度的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，減少和避免法律沖突。集大成的法典，比分散的立法更具基本框架性和穩(wěn)定性，也更具統(tǒng)一性和一致性。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹表示，“成熟和比較完善的法律領(lǐng)域可以法典化”。

　　法典化也稱法律編纂，是指立法主體在法的清理和匯編的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)存同類法或同一部門法加以研究審查，從統(tǒng)一的原則出發(fā)，決定它們的存廢，對(duì)它們加以修改、補(bǔ)充，最終形成集中統(tǒng)一、系統(tǒng)的法。

　　法學(xué)界的一個(gè)共識(shí)是，法典化的基本條件，一方面是該領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系已經(jīng)穩(wěn)定，另一方面是該領(lǐng)域的法律制度已經(jīng)成熟。

　　在這一體系中，要以憲法典和民法典為基礎(chǔ)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私法的比重和作用將明顯提高，民法典應(yīng)成為我國(guó)法典化體系中不可缺少的基礎(chǔ)之一。

　　城鄉(xiāng)擬按相同比例選舉人大代表

　　人民是國(guó)家的主人，一切權(quán)力屬于人民。選舉權(quán)和被選舉權(quán)是人民行使國(guó)家權(quán)力的重要標(biāo)志。從間接選舉到直接選舉，從等額選舉到差額選舉……

　　選舉法的修改完善記錄了我國(guó)人民民主不斷擴(kuò)大和深入的發(fā)展歷程。

　　2009年10月和12月，全國(guó)人大常委會(huì)已兩次審議的選舉法修正案草案規(guī)定：取消城鄉(xiāng)差別，一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。

　　1953年制定的選舉法，對(duì)農(nóng)村和城市每一代表所代表的人口數(shù)作了不同規(guī)定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律，每96萬(wàn)農(nóng)村人口選舉1名全國(guó)人大代表，每24萬(wàn)城市人口選舉1名全國(guó)人大代表，農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口比例為4∶1。

　　從8∶1、4∶1到1∶1，在城鄉(xiāng)選舉人大代表人口比例變化的背后，反映的是中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的歷史變遷，是中國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的不懈努力。

　　李適時(shí)對(duì)此表示，這“有利于更好地保證城鄉(xiāng)人民享有平等的選舉權(quán)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)全體人民的積極性和創(chuàng)造性，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)社會(huì)和諧”。

　　我國(guó)各級(jí)人大已經(jīng)歷了十幾屆選舉，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)主義民主政治建設(shè)和法制建設(shè)取得巨大成就，一步到位實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，客觀條件已經(jīng)具備，是可行的。

　　選舉權(quán)是公民基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)的平等是政治平等的基礎(chǔ)。

　　十七大報(bào)告提出“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”這樣的建議，解決“城鄉(xiāng)公民選舉權(quán)不平等”問(wèn)題，這對(duì)完善人民代表大會(huì)制度具有重要價(jià)值。

　　人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，人大代表則構(gòu)成了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組織細(xì)胞。等量的人口產(chǎn)生等量的代表，這是選舉權(quán)平等原則的直接體現(xiàn)。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的一大舉措和重大進(jìn)步。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)選舉權(quán)平等，自然是中國(guó)走向民主的重要一步，但還要與整個(gè)人大制度的改革相結(jié)合，與整個(gè)政治體制改革的進(jìn)程相互協(xié)調(diào)。

　　2010年3月，十一屆全國(guó)人大第三次會(huì)議將審議和表決這部選舉法修正案草案。(記者 毛磊)

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