。òl(fā)自《當(dāng)代世界》2016年8月刊)
作為非正式國(guó)際機(jī)制,G20要實(shí)現(xiàn)向長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)型,需要超越危機(jī)思維,在保持非正式性的前提下,加強(qiáng)與其他正式國(guó)際機(jī)制的互動(dòng),形成“G20+”的機(jī)制架構(gòu),同時(shí)引入聯(lián)合國(guó)2030議程,使其真正成為謀劃世界經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展的“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”。
2016年9月即將召開的二十國(guó)集團(tuán)(G20)杭州峰會(huì)的一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)是推動(dòng)G20的機(jī)制轉(zhuǎn)型,即從一個(gè)危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)效治理機(jī)制。這在峰會(huì)的主題議題以及預(yù)期成果的設(shè)計(jì)上表現(xiàn)得較為明顯。在主題議題設(shè)置上,構(gòu)建“創(chuàng)新、活力、聯(lián)動(dòng)、包容”的世界經(jīng)濟(jì)以及創(chuàng)新增長(zhǎng)方式、更高效的全球經(jīng)濟(jì)金融治理、強(qiáng)勁的國(guó)際貿(mào)易投資和包容聯(lián)動(dòng)式發(fā)展等四大議題,均體現(xiàn)了中國(guó)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn),推動(dòng)G20從關(guān)注短期周期性政策向長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性政策以及完善全球經(jīng)濟(jì)治理的體制機(jī)制等方面轉(zhuǎn)變。在預(yù)期成果上,中國(guó)推動(dòng)G20制定了《創(chuàng)新增長(zhǎng)藍(lán)圖》《落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程行動(dòng)計(jì)劃》《結(jié)構(gòu)性改革的優(yōu)先領(lǐng)域、指導(dǎo)原則和指標(biāo)體系》等十大成果,也體現(xiàn)了中國(guó)希望G20有更多中長(zhǎng)期規(guī)劃和治理思維,解決世界經(jīng)濟(jì)面臨的深層次、結(jié)構(gòu)性難題,而不僅僅是針對(duì)短期的國(guó)際金融市場(chǎng)波動(dòng),被動(dòng)反應(yīng)式地進(jìn)行全球經(jīng)濟(jì)治理。
1999年12月15日,在德國(guó)柏林召開的G20創(chuàng)始會(huì)議發(fā)表了G20的第一份公報(bào),其中對(duì)G20機(jī)制的性質(zhì)做了明確闡述,“G20是布雷頓森林體系框架內(nèi)非正式對(duì)話的一種新機(jī)制”。可以看出,G20隸屬于布雷頓森林體系,但與布雷頓森林體系內(nèi)的世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等正式國(guó)際機(jī)制不同,它是一種非正式國(guó)際機(jī)制。
什么是非正式國(guó)際機(jī)制?唐納德?普查拉和雷蒙德?霍普金斯提出把國(guó)際機(jī)制分為正式和非正式兩種類型:正式國(guó)際機(jī)制是指由國(guó)際組織通過(guò)法律條約的方式來(lái)建立,通過(guò)理事會(huì)、大會(huì)及其他實(shí)體的方式來(lái)維持并由國(guó)際官僚機(jī)構(gòu)來(lái)保障協(xié)議實(shí)施的國(guó)際機(jī)制,如聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等;而非正式國(guó)際機(jī)制是指成員國(guó)依據(jù)彼此所追求目標(biāo)之間能夠達(dá)成的共識(shí)來(lái)建立,并根據(jù)彼此共同利益或“君子協(xié)定”以及相互之間的監(jiān)督來(lái)保障協(xié)議實(shí)施的國(guó)際論壇,如APEC、G8、BRICS等。其中,正式國(guó)際機(jī)制與非正式國(guó)際機(jī)制的本質(zhì)區(qū)別在于機(jī)制的協(xié)議和承諾是否通過(guò)“法律條約的方式”來(lái)達(dá)成。如果成員國(guó)在機(jī)制內(nèi)意圖達(dá)成的是有法律約束力的國(guó)際協(xié)議和承諾,那么這樣的機(jī)制就是正式國(guó)際機(jī)制或稱之為條約型國(guó)際機(jī)制。如果成員國(guó)沒(méi)有意圖在彼此之間建立起國(guó)際法意義上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,那么這就是非正式國(guó)際機(jī)制或稱之為論壇型國(guó)際機(jī)制。
作為一種非正式國(guó)際機(jī)制,G20的機(jī)制性質(zhì)決定了它更擅長(zhǎng)短期的危機(jī)應(yīng)對(duì)而非長(zhǎng)效治理。為什么國(guó)家在某些情況下會(huì)選擇非正式國(guó)際機(jī)制?換言之,在什么樣的條件下,國(guó)家不希望達(dá)成有法律約束力的國(guó)際承諾,也不希望建立常設(shè)的國(guó)際秘書處,而只需要一個(gè)論壇型的國(guó)際機(jī)制呢?從新自由制度主義的國(guó)際制度理論看,正式國(guó)際機(jī)制與非正式國(guó)際機(jī)制各有優(yōu)勢(shì)與不足,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:
第一,非正式國(guó)際機(jī)制具有更大的靈活性,而正式國(guó)際機(jī)制具有更大的約束性。在金融危機(jī)爆發(fā)的情況下,外部世界存在高度不確定性,國(guó)際合作對(duì)國(guó)家間權(quán)力分布的影響也高度不確定。在這種情況下,國(guó)家會(huì)認(rèn)為國(guó)際承諾的靈活性更加重要,可以根據(jù)外部條件的變化不斷地對(duì)合作協(xié)議與承諾進(jìn)行修改,因而會(huì)傾向于選擇非正式國(guó)際機(jī)制。當(dāng)前,全球經(jīng)濟(jì)治理總體上處于過(guò)渡期,其最大的特征就是存在不確定性,各國(guó)之間的力量對(duì)比也處于快速變動(dòng)當(dāng)中,因而非正式國(guó)際機(jī)制具有一定的優(yōu)勢(shì)。
第二,非正式國(guó)際機(jī)制主權(quán)成本較低,國(guó)家可以保留更大的自主性,而正式國(guó)際機(jī)制通過(guò)有法律約束力的國(guó)際條約和獨(dú)立的第三方秘書處來(lái)監(jiān)督國(guó)際承諾的執(zhí)行,有較高的執(zhí)行力,但主權(quán)成本較高。鄧肯?斯奈德將國(guó)際合作分為兩種類型:一種是協(xié)調(diào)性合作,另一種是協(xié)作性合作。與協(xié)作性合作不同,在協(xié)調(diào)性合作中,國(guó)家不存在背叛的動(dòng)機(jī),因?yàn)椴缓献鞯暮蠊侨魏我粋(gè)國(guó)家都無(wú)法承受的,比如在金融危機(jī)中國(guó)家采取以鄰為壑的政策會(huì)導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)陷入進(jìn)一步的蕭條。因而,在監(jiān)督和執(zhí)行力不是主要問(wèn)題的情況下,國(guó)家會(huì)選擇非正式國(guó)際機(jī)制。
第三,非正式國(guó)際機(jī)制官僚化程度較低,行動(dòng)速度快,而正式國(guó)際機(jī)制官僚化程度高,行動(dòng)速度較慢。在金融危機(jī)爆發(fā)時(shí),國(guó)際貨幣基金組織(IMF)和世界銀行也做出了反應(yīng),但速度較慢,力度也不夠。與之相比,G20華盛頓峰會(huì)、倫敦峰會(huì)很快就達(dá)成了各國(guó)合作應(yīng)對(duì)金融危機(jī)、維護(hù)世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的共識(shí),并出臺(tái)了1.1萬(wàn)億美元的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和刺激計(jì)劃,通過(guò)了47條國(guó)際金融領(lǐng)域的改革行動(dòng)計(jì)劃。
總體上看, G20論壇型國(guó)際機(jī)制的性質(zhì)決定了其靈活性高、主權(quán)成本低、行動(dòng)速度快等優(yōu)勢(shì),但同時(shí)也導(dǎo)致它在執(zhí)行力和監(jiān)督機(jī)制方面存在著“先天不足”,因而出現(xiàn)了G20危機(jī)應(yīng)對(duì)能力較強(qiáng)、長(zhǎng)效治理欠缺的局面。如何才能增強(qiáng)G20的長(zhǎng)效治理能力?是否一定要通過(guò)改變G20非正式機(jī)制的性質(zhì)才能實(shí)現(xiàn)G20長(zhǎng)效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型?2011年G20戛納峰會(huì)上,成員國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成了基本共識(shí),即“我們同意G20應(yīng)該保持非正式集團(tuán)的性質(zhì)”(We agree that the G20 should remain an informal group)。這樣,問(wèn)題就演變成“如何在保持G20非正式性質(zhì)的前提下,提高G20的執(zhí)行力,實(shí)現(xiàn)G20向長(zhǎng)效治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型”。
從機(jī)制架構(gòu)的角度看,G20在保持自身非正式治理框架的同時(shí),可以更多地引入其他正式國(guó)際機(jī)制參與G20治理,發(fā)揮正式國(guó)際機(jī)制在執(zhí)行力方面的優(yōu)勢(shì),即采取“G20+”的機(jī)制治理架構(gòu)。這樣既可以發(fā)揮G20論壇型國(guó)際機(jī)制靈活性的優(yōu)勢(shì),也能通過(guò)與其他正式國(guó)際機(jī)制的互動(dòng)來(lái)克服論壇型國(guó)際機(jī)制的不足,提升G20協(xié)議和承諾的執(zhí)行及“落地”能力。
迄今為止, G20最為倚重的七個(gè)正式國(guó)際機(jī)制分別是世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織、國(guó)際勞工組織、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、金融穩(wěn)定理事會(huì)以及聯(lián)合國(guó)。一方面,這些正式國(guó)際組織受G20委托,在G20會(huì)議籌備過(guò)程中就有關(guān)議題提供技術(shù)和智力支持,包括背景文件和研究報(bào)告等;另一方面,這些國(guó)際組織也成為G20會(huì)議重要成果的執(zhí)行者和貢獻(xiàn)者,承擔(dān)G20分配的工作任務(wù)。
在“G20+”的機(jī)制架構(gòu)中,G20堅(jiān)持非正式性和領(lǐng)導(dǎo)人戰(zhàn)略引領(lǐng)的基本定位,致力于成為“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”和全球經(jīng)濟(jì)治理的“指導(dǎo)委員會(huì)”,突出的是G20在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、投資、發(fā)展等領(lǐng)域事務(wù)治理中“設(shè)置議程”和“建立共識(shí)”的政治引領(lǐng)功能。
在設(shè)置議程方面,G20作為當(dāng)今世界最主要發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人集合的非正式機(jī)制,有著天然的優(yōu)勢(shì)。一方面,G20成員國(guó)都是其他正式國(guó)際機(jī)制的核心成員國(guó),G20的決定對(duì)這些機(jī)構(gòu)的議程設(shè)置將產(chǎn)生舉足輕重的影響;另一方面,其他正式國(guó)際機(jī)制的議程設(shè)置容易受到組織文化和“官僚制病癥”的影響,而G20作為非正式機(jī)制,沒(méi)有常設(shè)秘書處和官僚制機(jī)構(gòu),因而經(jīng)常能夠?qū)?yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)中最新、最緊迫的挑戰(zhàn)設(shè)置為全球經(jīng)濟(jì)治理的議程。
在建立共識(shí)方面,G20作為全球經(jīng)濟(jì)治理“指導(dǎo)委員會(huì)”所具備的靈活性、保密性和平衡性,使得它比正式國(guó)際機(jī)制更有優(yōu)勢(shì)。從靈活性來(lái)看,相比正式國(guó)際組織采用嚴(yán)格的投票程序和議事規(guī)則,G20更多強(qiáng)調(diào)各國(guó)決策者之間就大家共同關(guān)心的重大國(guó)際議題開展自由對(duì)話和交流,發(fā)揮“論壇”而非“談判場(chǎng)所”的作用。從平衡性看,由于美歐發(fā)達(dá)國(guó)家“華盛頓共識(shí)”的神話被國(guó)際金融危機(jī)所打破,所以在后危機(jī)時(shí)代,發(fā)達(dá)國(guó)家與新興市場(chǎng)國(guó)家必須重新凝聚關(guān)于全球經(jīng)濟(jì)治理的共識(shí)。這樣G20作為發(fā)達(dá)國(guó)家和新興市場(chǎng)共同參與的國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作平臺(tái),能夠更加平衡地反映發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家不同的治理理念,促進(jìn)雙方更快找到新的全球經(jīng)濟(jì)治理共識(shí)。
總的來(lái)看,無(wú)論是設(shè)置議程還是建立共識(shí),G20比正式國(guó)際機(jī)制都更能體現(xiàn)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體“共同引領(lǐng)”21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)治理的特征,而不再是發(fā)達(dá)國(guó)家將自己所偏好的議程與共識(shí)“單方面強(qiáng)加”給發(fā)展中國(guó)家!芭c以往發(fā)展中國(guó)家被動(dòng)接受國(guó)際規(guī)則不同,G20提供了一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家可以平等協(xié)商、求同存異的協(xié)調(diào)機(jī)制和平臺(tái),使發(fā)展中國(guó)家有機(jī)會(huì)參與全球經(jīng)濟(jì)治理和國(guó)際規(guī)則的制定”。正是在這個(gè)意義上,G20的歷史性貢獻(xiàn)就在于它是第一個(gè)發(fā)展中國(guó)家以平等身份(on an equal footing)參與的全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制。
但現(xiàn)在的挑戰(zhàn)是,G20向長(zhǎng)效治理機(jī)制轉(zhuǎn)型就必須更多地發(fā)揮上述七個(gè)正式國(guó)際組織的作用,而在這七個(gè)國(guó)際組織中,發(fā)達(dá)國(guó)家仍占有明顯的優(yōu)勢(shì)。在短期內(nèi),這些國(guó)際組織很難實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家影響力相對(duì)均衡的改革目標(biāo),一再拖延的IMF改革進(jìn)程就是這方面的一個(gè)典型案例。因而,如何將G20所倡導(dǎo)的“新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平等參與全球經(jīng)濟(jì)治理”的精神體現(xiàn)在“G20+”的機(jī)制架構(gòu)中,推動(dòng)正式國(guó)際機(jī)制朝著更加均衡的方向改革,是G20完成機(jī)制轉(zhuǎn)型所面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。從近年來(lái)G20機(jī)制轉(zhuǎn)型的實(shí)踐來(lái)看,相比其他國(guó)際機(jī)制,經(jīng)合組織在G20長(zhǎng)效機(jī)制轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中發(fā)揮了越來(lái)越大作用,尤其是“G20/經(jīng)合組織反避稅治理”堪稱G20機(jī)制轉(zhuǎn)型為數(shù)不多的成功案例之一。
G20除了在機(jī)制架構(gòu)上要更多地依賴其他正式國(guó)際組織,形成“G20+”的機(jī)制架構(gòu)外,在議程設(shè)置上也需要引入一個(gè)整體性議題框架,為其轉(zhuǎn)變成長(zhǎng)效治理機(jī)制提供議題保障,而聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程或許能夠?yàn)镚20的轉(zhuǎn)型提供這樣的保障。
首先,2030議程可以為G20設(shè)立一個(gè)新的中長(zhǎng)期目標(biāo),克服G20的“迷失感”。在金融危機(jī)時(shí),G20的目標(biāo)很明確,那就是避免世界經(jīng)濟(jì)重回1929—1933年的大蕭條,正是這種共同的“恐懼感”使G20國(guó)家有了共同的目標(biāo)指引,協(xié)調(diào)一致地采取了巨額的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。在金融危機(jī)過(guò)去八年后,共同的“恐懼感”已經(jīng)不復(fù)存在,成員國(guó)各自為政,政策分化明顯,短期利益壓過(guò)了長(zhǎng)期利益。而2030議程是一項(xiàng)普遍的議程,涵蓋發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家要共同實(shí)現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo),G20國(guó)家作為世界主要的經(jīng)濟(jì)體,應(yīng)發(fā)揮引領(lǐng)作用,帶頭落實(shí)2030議程,為大力促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有利條件。
其次,2030議程可以為G20成為全球經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)效治理機(jī)制帶來(lái)“政治合法性”。盡管G20國(guó)家的GDP占全球85%,人口占三分之二,但它始終無(wú)法擺脫一個(gè)質(zhì)疑:憑什么世界上20個(gè)主要的經(jīng)濟(jì)體就能決定世界經(jīng)濟(jì)的所有大事?在金融危機(jī)時(shí)期,只要主要經(jīng)濟(jì)體能夠帶領(lǐng)大家走出危機(jī),G20合法性不成問(wèn)題,但在后危機(jī)的長(zhǎng)效治理中,一些中小國(guó)家一直在抱怨G20是“經(jīng)濟(jì)大國(guó)俱樂(lè)部”。而2030議程是聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的全球發(fā)展議程,幾乎世界上每個(gè)國(guó)家都參與了該議程的制定,因而具有很高的政治代表性。如果G20用2030議程作為自己的目標(biāo),強(qiáng)調(diào)大國(guó)的作用只是體現(xiàn)在幫助大家實(shí)現(xiàn)共同制定的目標(biāo)上,大國(guó)并不謀求特權(quán),只是具有更大的國(guó)際責(zé)任,這樣G20成為“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作首要平臺(tái)”的合法性就會(huì)得到更多認(rèn)可。
最后,2030議程為G20增強(qiáng)執(zhí)行力提供機(jī)構(gòu)支撐。決策效率和執(zhí)行能力低下是近年來(lái)制約G20機(jī)制轉(zhuǎn)型的一個(gè)突出難題。G20從本質(zhì)上講是一個(gè)非正式國(guó)際機(jī)制,或者說(shuō)只是一個(gè)論壇,沒(méi)有法律條約作為基礎(chǔ),也沒(méi)有常設(shè)秘書處提供機(jī)構(gòu)支撐。在G20會(huì)議上達(dá)成的共識(shí),很難通過(guò)一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí),容易出現(xiàn)“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”“以文件落實(shí)文件”的局面,這也是導(dǎo)致為什么近年來(lái)每一任G20的輪值主席國(guó)發(fā)表的文件大有“一屆蓋過(guò)一屆”的勢(shì)頭。而2030議程是一個(gè)涵蓋17項(xiàng)目標(biāo)、169項(xiàng)具體目標(biāo)的具體行動(dòng)議程,每項(xiàng)議程都有相應(yīng)的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)或其他國(guó)際機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)落實(shí)。G20如果介入這些機(jī)構(gòu)的落實(shí)工作,一是為這些機(jī)構(gòu)提供“政治推動(dòng)力”,畢竟G20國(guó)家是世界主要的經(jīng)濟(jì)體,在這些國(guó)際機(jī)構(gòu)的投票權(quán)和話語(yǔ)權(quán)中占據(jù)著絕對(duì)優(yōu)勢(shì);二是以身作則,帶頭配合這些機(jī)構(gòu)的工作,通過(guò)制定本國(guó)的2030議程落實(shí)國(guó)別計(jì)劃,形成大國(guó)示范引領(lǐng)、各國(guó)競(jìng)相落實(shí)的良好局面;三是這些機(jī)構(gòu)也會(huì)為落實(shí)G20會(huì)議的共識(shí)提供相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力保障,從而有效提高G20的執(zhí)行力。
G20機(jī)制的建立標(biāo)志著全球經(jīng)濟(jì)開始邁入一個(gè)由發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家平等治理、共同治理的新時(shí)代,但必須強(qiáng)調(diào)的是,這還只是一個(gè)“開始”,未來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走。G20要超越危機(jī)思維,轉(zhuǎn)型成為長(zhǎng)效治理機(jī)制,需要在保持非正式性的前提下,加強(qiáng)與其他正式國(guó)際機(jī)制的互動(dòng),形成“G20+”的機(jī)制架構(gòu);同時(shí)通過(guò)引入2030議程,為G20的長(zhǎng)效治理提供中長(zhǎng)期目標(biāo)、政治合法性以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)支撐,從議題上保證G20不再只是被動(dòng)反應(yīng)式處理危機(jī)議題,而是真正成為謀劃世界經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展的“國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的主要論壇”。
[責(zé)任編輯:葛新燕]