交通運(yùn)輸部：繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策

　　原標(biāo)題:公路收費(fèi)政策,在改革中凝聚共識

　　8月9日,交通運(yùn)輸部就人大建議第4147號關(guān)于要求完善收費(fèi)公路政策的建議和人大建議第1306號關(guān)于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策的建議作出答復(fù),表示《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》已上報國務(wù)院,擬對收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定。對于加快取消收費(fèi)公路,交通運(yùn)輸部表示,由于國家財政資金保障仍然不足,還需要繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

　　2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》施行以來,隨著新問題不斷出現(xiàn),如何對其修訂一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。2015年7月公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂意見稿提出,高速公路收費(fèi)擬不再事先規(guī)定期限,而是根據(jù)修路貸款債務(wù)償還情況確定;高速公路收費(fèi)到期后,將繼續(xù)收取養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)。高速公路收費(fèi)長期化成為政策方向。這在當(dāng)時引發(fā)了極大爭議。已上報的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》多大程度上吸收了民意、為何強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持利用好收費(fèi)公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費(fèi)體制的深層痼疾,越發(fā)引人關(guān)注。

　　公路收費(fèi)政策為何需要修改

　　現(xiàn)行公路收費(fèi)政策的法理性建立在1984年國務(wù)院出臺的“貸款修路,收費(fèi)還貸”基礎(chǔ)上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了有力保障。截至2015年的31年間,全國公路總里程已達(dá)457.7萬公里,增長了4.9倍。其中一級公路達(dá)到9.1萬公里,二級公路達(dá)到36萬公里,分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無到有,達(dá)到12.4萬公里,里程數(shù)超越美國成為世界第一。

　　公路里程數(shù)持續(xù)增長和公路等級不斷提高,證明了當(dāng)初發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施政策的正確性,這也是公路收費(fèi)的最大法理性所在。但隨著時間推移,許多公路實(shí)際償債期到期而仍在繼續(xù)收費(fèi),逐漸遭到廣泛批評。一段時間里,設(shè)卡收費(fèi)也盛行一時。許多收費(fèi)公路實(shí)際上異化為“尋租路”,不僅腐敗叢生,還極大制約了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,漸漸侵蝕了收費(fèi)公路政策的法理性。

　　為治理公路亂收費(fèi),制度層面先后出臺了《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》,后者起著主要制度規(guī)制作用。按照現(xiàn)行條例,政府還貸公路最長收費(fèi)期限不得超過15年,中西部省份不得超過20年;經(jīng)營性公路最長收費(fèi)期限不得超過25年,中西部省份不得超過30年,一旦收費(fèi)期限屆滿,必須終止收費(fèi)。

　　然而,現(xiàn)行條例雖為取消公路收費(fèi)設(shè)置了剛性節(jié)點(diǎn),但又面臨其他挑戰(zhàn)。一方面,30多年來建設(shè)的許多公路已經(jīng)老化,養(yǎng)護(hù)成本迅速增加;另一方面,一輪又一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),催生出公路升級、改擴(kuò)建和新建的巨大需求,也因此留下了巨大的建設(shè)資金缺口和地方政府性債務(wù),以時間劃定收費(fèi)期限的方式,不僅可能導(dǎo)致公路基礎(chǔ)建設(shè)和養(yǎng)護(hù)難以為繼,還可能抬高地方債務(wù)的風(fēng)險水平,產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

　　基于多方面考量,2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構(gòu)建“兩個路網(wǎng)體系”,其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用,交公眾免費(fèi)使用。其余3%的收費(fèi)公路,主要集中在高速公路上。普通公路承擔(dān)基礎(chǔ)性的、均等化的服務(wù)以體現(xiàn)公路的公共性,高速公路實(shí)施“用路者付費(fèi)”原則,以維持公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求,這為公路收費(fèi)找到了新的法理性。這一思路,也成為《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿的立法原則。

　　現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙

　　盡管對公路實(shí)施分類管理的政策,為高速公路收費(fèi)長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實(shí)卻是,“兩個路網(wǎng)體系”的劃分還不明確,已固化的利益格局又不斷增加了對公路實(shí)施分類管理的難度。有的通過公路產(chǎn)權(quán)的多次轉(zhuǎn)讓和貸款抵押等手段,混淆了債權(quán)債務(wù)關(guān)系,模糊了實(shí)際償債期限;有的擅自對二級公路改擴(kuò)建,以此延長收費(fèi)期限;有的以環(huán)保為名,將公路劃歸景區(qū),以此收取費(fèi)用;有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費(fèi)。這些變相延長收費(fèi)的做法,減損了高速公路收費(fèi)長期化的法理性和公眾說服力。

　　交通部表示,擬對收費(fèi)公路范圍、期限、標(biāo)準(zhǔn)及減免等事項(xiàng)重新作出統(tǒng)一規(guī)定,凸顯出以剛性制度應(yīng)對變相延長收費(fèi)的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復(fù)看,全部取締各類違規(guī)及不合理收費(fèi)的剛性約束還不夠,彈性仍然過大,有可能為遏制變相收費(fèi)留下制度空隙。

　　比如,公眾高度關(guān)注的重大節(jié)假日高速公路免費(fèi)政策,交通部的答復(fù)認(rèn)為,實(shí)行重大節(jié)假日小型客車免費(fèi)通行政策有相應(yīng)的法律依據(jù),對刺激消費(fèi)、拉動內(nèi)需起到了積極作用,但也引發(fā)了部分路段免費(fèi)后交通量遠(yuǎn)超其設(shè)計(jì)通行能力,造成公路主線的嚴(yán)重?fù)矶碌葐栴},有必要重新評估論證。那么,在這項(xiàng)政策上以法理依據(jù)為導(dǎo)向還是以解決現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向,不能含糊。

　　又如,對于加快取消收費(fèi)公路,交通部表示,還需繼續(xù)利用好收費(fèi)公路政策,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費(fèi)政策,怎樣才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,需要對公共利益、收費(fèi)公路投資者、債權(quán)人和經(jīng)營者的合法權(quán)益綜合考量,如果僅僅出臺原則表述,恐怕對于現(xiàn)實(shí)缺乏指導(dǎo)力。

　　再如,收費(fèi)公路需要建立切合實(shí)際的價格體系。這一體系應(yīng)主要由借貸修路時形成的債務(wù)、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定。但是到底形成了多少債務(wù),到目前還了多少,運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)花費(fèi)多少,公眾通常一無所知。缺乏知情權(quán),公路收費(fèi)的黑洞很難見光,收費(fèi)價格就總會產(chǎn)生不利于公共利益的傾向。

　　實(shí)施收費(fèi)政策還應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)

　　客觀看,中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性,在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家,其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀(jì)50年代美國國會通過《聯(lián)邦資助公路建設(shè)法案》,確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資,這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導(dǎo)權(quán),能夠讓高速公路保持基本的公共屬性,只收取象征性費(fèi)用。同時,卻導(dǎo)致了私人資本難以進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域,高速公路建設(shè)發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。

　　日本公路采取的特殊法人管理模式,由半官半民性質(zhì)的公路公團(tuán)作為管理方,公路預(yù)算和規(guī)劃由政府決定,公路養(yǎng)護(hù)、債務(wù)清償由公團(tuán)負(fù)責(zé)。表面上,這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡,但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”,導(dǎo)致了公路收費(fèi)價格體制單一化。由于高速公路建設(shè)負(fù)債巨大,日本不得不采取延長收費(fèi)期限等措施,引發(fā)民意反對。

　　德國過去一直以高速公路免收通行費(fèi)而被視作神話,但神話目前正在走向劇終。免費(fèi)政策導(dǎo)致德國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)出現(xiàn)資金缺口,同時產(chǎn)生了國際間的通行不公平問題。根據(jù)申根協(xié)定,簽約國間可以自由通行,但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國,需要繳納高速公路通行費(fèi),反之,其他申根國家公民進(jìn)入德國則無須繳費(fèi)。這讓德國國內(nèi)部分政客開始推行高速公路收費(fèi)政策,按照進(jìn)程,有可能今年就開始實(shí)施。盡管德國開始公路收費(fèi)可能遭到歐盟對其進(jìn)行違約指控,但實(shí)際上,高速公路收費(fèi)一直是歐盟委員會的立場。歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補(bǔ)貼政策,實(shí)施“使用者買單”模式。

　　據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前全世界有超過70個國家采取收費(fèi)模式,且近年來實(shí)施收費(fèi)公路政策的國家還在不斷增加,特別是新興經(jīng)濟(jì)體。從這個角度看,中國對高速公路實(shí)施長期收費(fèi)政策,符合國際潮流。不同之處在于,中國國家財政能力強(qiáng)于其他國家,在維護(hù)公路的公共屬性上還未發(fā)揮應(yīng)有作用。此外,發(fā)達(dá)國家對于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管有成熟的法律體系,而中國仍然落后�！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》不能只強(qiáng)調(diào)在收費(fèi)上符合國際潮流,在制度建設(shè)上繼續(xù)滯后。

　　改革如何觸及深層體制痼疾

　　《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的使命,不僅在于找到利益平衡點(diǎn),找到高速公路收費(fèi)長期化的法理依據(jù),還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。

　　其一,法律法規(guī)的協(xié)同問題。按照2015年版的《條例》修訂稿,與《公路法》第五十九條規(guī)定的依法設(shè)立收費(fèi)公路所規(guī)定的情形,存在明顯差異。此外,按照此次交通部對人大的答復(fù),認(rèn)為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下,全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么,下位法是否該服從上位法,改革是否必須突破法律規(guī)定,需要更系統(tǒng)的說明。

　　其二,如何讓預(yù)算管理發(fā)揮效力的問題。高速公路的債務(wù)數(shù)據(jù)、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護(hù)成本等一直是公眾質(zhì)疑的焦點(diǎn)。目前,高速公路的運(yùn)營已納入預(yù)算管理,本應(yīng)透明,但公眾的不信任表明,預(yù)算管理還未發(fā)揮關(guān)鍵作用。這一方面緣于地方人大對預(yù)決算的解讀能力有待提高,監(jiān)管作用發(fā)揮不出來;另一方面也是地方利益決定的結(jié)果。即使地方人大有能力起到監(jiān)管作用,由于高速公路涉及地方利益,也有可能監(jiān)而不管。

　　其三,是否存在重復(fù)征稅的問題。不少人質(zhì)疑,買車已交了車輛購置稅,加油又交了燃油稅,為何用路還要繳納通行費(fèi),這是否涉嫌重復(fù)征稅?按照權(quán)威解釋,車購稅主要用于公路建設(shè),燃油稅則不僅用于普通公路養(yǎng)護(hù),還用于航道養(yǎng)護(hù)、環(huán)境保護(hù)、新能源發(fā)展等方面。然而,這并不能消除重復(fù)征稅的質(zhì)疑。質(zhì)疑背后,指向的是車購稅、燃油稅、高速公路通行費(fèi)的去向。無法完全公開透明,深層體制弊端就無法被觸及。

　　其四,公路收費(fèi)與物流業(yè)發(fā)展的關(guān)系問題。按照國家發(fā)改委的數(shù)據(jù),2015年中國物流費(fèi)用占GDP之比高達(dá)16%,遠(yuǎn)超發(fā)達(dá)國家水平。全國工商聯(lián)數(shù)據(jù)認(rèn)為,物流成本已占企業(yè)生產(chǎn)成本的30%-40%,嚴(yán)重制約了企業(yè)發(fā)展。但是,按照交通部研究結(jié)果,中國物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費(fèi)政策改善了路網(wǎng),車輛通行費(fèi)僅占社會物流總費(fèi)用的1.9%左右。孰是孰非,事關(guān)公路收費(fèi)有利于還是不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。

　　總之,《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的修訂和演變過程,顯示出以法治化、公開化推進(jìn)公路收費(fèi)政策的政策傾向,這是“得”的一面。沒有切實(shí)觸及公路管理體制的深層弊端,在突破利益格局束縛,維護(hù)公共利益至上仍缺少剛性保證,則是“失”的一面。保證“得”,彌補(bǔ)“失”,是公路收費(fèi)政策改革的關(guān)鍵所在。

　　本版撰文徐立凡