【專家談】三方協(xié)動，創(chuàng)新反貧困治理

　　精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)在六個精準(zhǔn)上，而六個精準(zhǔn)的核心是精準(zhǔn)識別，也就是要準(zhǔn)確地找出貧困戶并且能夠?qū)⒎秦毨�戶排除在外。如果不能精�?zhǔn)識別，既不能保障貧困戶的利益，還可能將有限的扶貧資源用於幫助非貧困戶。目標(biāo)瞄準(zhǔn)是一個世界性的難題，各國都在探索，但是到目前為止并沒有特別成功的經(jīng)驗，如果瞄準(zhǔn)和有效問題解決了，那么扶貧的問題可以說基本也就解決了。為了解決瞄準(zhǔn)和有效的問題，人們做了大量探索的工作，比如通過制定嚴(yán)格和合理的貧困標(biāo)準(zhǔn)為貧困戶識別提供清晰和可行的工具；通過參與式的方式使社區(qū)居民參與貧困識別；此外還有一些被稱之為自動瞄準(zhǔn)機制的建立，如小額信貸扶貧中較高利率的設(shè)計，盡管這些措施都在一定程度上解決了精準(zhǔn)識別的問題，但是到目前為止精準(zhǔn)識別仍然是扶貧領(lǐng)域的難題。。

　　目標(biāo)瞄準(zhǔn)之所以難以解決，就在于貧困本身是個復(fù)雜和具體的問題，單一的識別標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化的識別機制經(jīng)常在復(fù)雜的貧困面前束手無策。

　　在世界各國，貧困的識別主要依靠建立貧困線，比如世界銀行所建立的人均1.9美元的貧困線，中國建立的按照2010年不變價格計算的2300元的貧困線，都是希望通過單一的收入水平來識別貧困人口。但是如果用單一的貧困線來識別貧困人口面臨著兩個困難，第一，收入的信息很難獲得。與城市職工的透明的工資收入不同，農(nóng)民的收入經(jīng)常是多元和隱蔽的，比如外出打工的收入經(jīng)常是無法監(jiān)測的，特別是那些臨時工，工作多久或工資收入多少，很難進行精確的監(jiān)測。將每一戶農(nóng)民的收入都統(tǒng)計清楚，幾乎是不可能完成的任務(wù)，很多時候甚至農(nóng)民自己都不清楚自己的收入是多少；第二，即使能夠搞清楚農(nóng)民的收入也不能解決貧困戶的識別問題，因為決定農(nóng)民是否貧困不僅僅是收入問題，很多時候貧困與支出有著密切聯(lián)系，比如上學(xué)、醫(yī)療等費用的支出在很多時候是導(dǎo)致貧困的主要原因，而這些支出是不斷變動而且很難預(yù)測的。通過一些外在的財產(chǎn)指標(biāo)盡管也可以發(fā)揮貧困識別的作用，但是也經(jīng)常會出現(xiàn)偏差，比如在農(nóng)村，房子的好壞、是否有汽車等都可能成為識別貧困的指標(biāo)，但是僅僅依靠這些財產(chǎn)也經(jīng)常會導(dǎo)致判斷的偏差，比如那些為了建房而大量負債的農(nóng)民。

　　如果說標(biāo)準(zhǔn)不能解決問題，那么農(nóng)民的參與是否可以解決這個問題呢？農(nóng)民在選擇貧困戶的時候會考慮到貧困的復(fù)雜性，他們不會拘泥于純粹的收入，所以參與式的貧困戶識別被許多國際機構(gòu)高度推崇。但是通過農(nóng)民的參與解決精準(zhǔn)識別的問題是建立在兩個假設(shè)基礎(chǔ)上的，首先，農(nóng)民是彼此了解的，他們長期生活在一個社區(qū)，彼此之間知根知底；其次農(nóng)民是公平的，他們會選擇出真正的貧困戶。但是就我們的觀察，在某些時候，這兩個假設(shè)都不一定成立，隨著村莊的擴大，人員流動的增加，以及村莊被合并，現(xiàn)在的村莊越來越不是原來那種熟人社會，一個村莊的人也許相互認識，但是并不一定相互了解，甚至村莊內(nèi)的人彼此不認識的現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)，在貧困戶選擇中就存在著信息不對稱。缺少必要的信息，農(nóng)民在選擇時候就無所適從。其次，村民之間也存在復(fù)雜的社會關(guān)系，因為被選擇為貧困戶就意味著可能會獲得相應(yīng)的資源，那么親戚、朋友等關(guān)系都會對農(nóng)民的選擇構(gòu)成影響。特別是在涉及到農(nóng)戶之間差距不大的時候，那么通過農(nóng)民的民主評選了識別貧困戶就會受到很大限制，在有些村莊，通過民主和公開可以實現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)，但在許多村莊，這個工具也不一定特別有效。

　　那么引入干部作為第三方是否可行呢，事實上也存在諸多困難。干部有兩類，一類是本土的干部，如鄉(xiāng)村干部，他們的長處是對本鄉(xiāng)本土的情況比較比較了解，但是并不一定公正，特別是許多村干部本身就處于扶貧的利益鏈條之內(nèi)，他們有親戚朋友需要照顧，他們自己的企業(yè)也需要資金支持，因此在貧困戶識別和扶貧資源分配上，很少有鄉(xiāng)村干部能夠做到公平公正。更何況鄉(xiāng)村干部對鄉(xiāng)村實際情況的了解也僅是相對而言，由于鄉(xiāng)村干部的數(shù)量和他們投入在村莊的工作時間都在減少，而村莊的情況比過去更加復(fù)雜，所以鄉(xiāng)村干部也不能保證對鄉(xiāng)村情況完全了解。與鄉(xiāng)村干部不同的是外來干部，包括駐村工作隊、第一書記等下派干部已經(jīng)覆蓋了所有的行政村，并且被賦予了監(jiān)督落實建檔立卡的職責(zé)。理論上來說，下派的干部是利益中立的，不會存在利益糾葛，可以更公正和更合理地確認識別貧困戶，但是下派干部經(jīng)常缺少農(nóng)村工作經(jīng)驗，在短時間內(nèi)很難深入了解農(nóng)村情況。盡管要求下派干部在進入村莊以后要走訪貧困戶，然而要在短時間內(nèi)真正了解村莊的復(fù)雜情況還是有困難的。此外，由于下派干部最終要由鄉(xiāng)村干部和群眾進行評價，所以與鄉(xiāng)村干部保持良好的關(guān)系很重要。在多數(shù)情況下，下派干部可以發(fā)揮監(jiān)督作用，但是單獨依靠下派干部來實現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)也存在諸多困難。

　　在中國的扶貧實踐中形成了三方協(xié)動的目標(biāo)瞄準(zhǔn)機制為發(fā)揮上述各方優(yōu)勢，彌補不足提供了可能。首先在中國扶貧實踐中，將貧困線轉(zhuǎn)化成在當(dāng)?shù)乜梢圆僮鞯臉?biāo)準(zhǔn)，典型如貴州的“四看法”；第二，通過村民討論和村務(wù)公開，使村民參與精準(zhǔn)識別；第三，賦予鄉(xiāng)村干部和下派干部承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，貧困戶的識別需要村干部和駐村工作隊長簽字并承擔(dān)最終責(zé)任。這種三方協(xié)動的方式最大地限度增加的目標(biāo)瞄準(zhǔn)中的透明和公開，村民有了責(zé)任感，干部則發(fā)揮了重要監(jiān)督作用。中國的扶貧表明，只有三方協(xié)動才能實現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)，如果不能實現(xiàn)良性的協(xié)動，就很難實現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)。這是中國扶貧時間對世界扶貧的一個貢獻。（作者系中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會研究中心研究員）