第三批自貿(mào)區(qū)掛牌在即，不斷加快對(duì)外開(kāi)放步伐

　　——中國(guó)網(wǎng)觀點(diǎn)中國(guó)2017兩會(huì)系列評(píng)論之四

　　劉誠(chéng)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士,助理研究員

　　鐘春平中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院教授

　　2016年8月,國(guó)務(wù)院決定在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立七個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。這樣,加上上海自貿(mào)區(qū),以及廣東、福建、天津等3個(gè)第二批自貿(mào)區(qū),“1+3+7”的自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)新格局初步形成。時(shí)過(guò)半年,第三批自貿(mào)區(qū)掛牌在即。

　　一、第三批自貿(mào)區(qū)既有傳承又有突破

　　前兩批自貿(mào)區(qū)取得了積極成效,體現(xiàn)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試驗(yàn)田作用。一方面,創(chuàng)新了行政管理方式,確立了權(quán)力清單制度。另一方面,便利投了外商投資和對(duì)外投資,探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式,并支持企業(yè)及個(gè)人開(kāi)展多種形式的境外投資合作。特別的,自貿(mào)區(qū)還推進(jìn)了人民幣國(guó)際化進(jìn)程,推動(dòng)利率市場(chǎng)化、匯改和人民幣跨境使用。據(jù)商務(wù)部官員介紹,自貿(mào)區(qū)建設(shè)工作啟動(dòng)以來(lái),已向全國(guó)復(fù)制推廣了114項(xiàng)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),2016年4個(gè)自貿(mào)區(qū)用兩萬(wàn)分之一的國(guó)土面積吸引了全國(guó)十分之一的外資。

　　第三批自貿(mào)區(qū)將復(fù)制前兩批的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),深化改革擴(kuò)大開(kāi)放。第三批自貿(mào)區(qū)將繼續(xù)進(jìn)口制度創(chuàng)新這一核心,以現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)容為主題,結(jié)合地方特點(diǎn)及戰(zhàn)略需要,增加差異化試點(diǎn)任務(wù)。進(jìn)一步對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則,在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點(diǎn)格局,推動(dòng)全面深化改革擴(kuò)大開(kāi)放。第三批正式掛牌之后,11地肩負(fù)著新領(lǐng)域先行先試的任務(wù),自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略重心也會(huì)轉(zhuǎn)向在更大范圍內(nèi)推廣復(fù)制。

　　自貿(mào)區(qū)成為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效的新模式、新動(dòng)力。第三批自貿(mào)區(qū)設(shè)立的目的與前兩批不同,前兩批更注重沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的示范帶動(dòng)作用,第三批則向內(nèi)陸地區(qū)延伸,更注重打造中西部、東北部各區(qū)域的帶動(dòng)龍頭,體現(xiàn)了對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略布局和區(qū)域改革發(fā)展的總體考慮。不僅致力于對(duì)外經(jīng)貿(mào),還可以探索改革深化路徑、轉(zhuǎn)型模式、以及培育新經(jīng)濟(jì)和新動(dòng)能。發(fā)展模式上,以前兩批自貿(mào)區(qū)的成熟范本為基礎(chǔ),第三批的定位更加成熟化、差異化,并全面承接了“一帶一路”、東北振興和西部開(kāi)發(fā)等多個(gè)國(guó)家戰(zhàn)略。

　　二、7個(gè)自貿(mào)區(qū)各具特色、各有側(cè)重

　　第三批自貿(mào)區(qū)由沿海向內(nèi)陸地區(qū)擴(kuò)展,將結(jié)合各地實(shí)際開(kāi)展差別化的探索,在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點(diǎn)格局,推動(dòng)全面深化改革擴(kuò)大開(kāi)放。

　　根據(jù)商務(wù)部相關(guān)論述以及7個(gè)自貿(mào)區(qū)建設(shè)情況,可以發(fā)現(xiàn):遼寧省著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外開(kāi)放水平的新引擎;浙江省主要是落實(shí)中央關(guān)于“探索建設(shè)舟山自由貿(mào)易港區(qū)”的要求,就推動(dòng)大宗商品貿(mào)易自由化,提升大宗商品全球配置能力進(jìn)行探索;河南省主要是落實(shí)中央關(guān)于加快建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系的要求,著力建設(shè)服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐;湖北省的定位則是中部地區(qū)重中之重,承擔(dān)著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重?fù)?dān);重慶市主要是落實(shí)中央關(guān)于發(fā)揮重慶戰(zhàn)略支點(diǎn)和連接點(diǎn)重要作用、加大西部地區(qū)門(mén)戶城市開(kāi)放力度的要求,帶動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略深入實(shí)施;四川省主要是落實(shí)中央關(guān)于加大西部地區(qū)門(mén)戶城市開(kāi)放力度以及建設(shè)內(nèi)陸開(kāi)放戰(zhàn)略支撐帶的要求,打造內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)高地,實(shí)現(xiàn)內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開(kāi)放;陜西省主要是落實(shí)中央關(guān)于更好發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)對(duì)西部大開(kāi)發(fā)帶動(dòng)作用、加大西部地區(qū)門(mén)戶城市開(kāi)放力度的要求,打造內(nèi)陸型改革開(kāi)放新高地,探索內(nèi)陸與“一帶一路”沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)合作和人文交流新模式。

　　根據(jù)七省市近日發(fā)布的2017年政府工作報(bào)告,可以看出一些具體發(fā)展規(guī)劃:遼寧省提出,加快建設(shè)大連金普新區(qū)、中德(沈陽(yáng))高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園,促進(jìn)大連跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。湖北省提出,促進(jìn)武漢、襄陽(yáng)、宜昌三個(gè)片區(qū)彰顯特色、差異發(fā)展,確保國(guó)家評(píng)估達(dá)標(biāo)。重慶市提出,推動(dòng)兩路寸灘保稅港區(qū)、西永綜合保稅區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。陜西省提出,加快建設(shè)空港綜合保稅區(qū),爭(zhēng)取設(shè)立寶雞綜合保稅區(qū),組建西北國(guó)際貨運(yùn)航空公司。四川省提出,加快建設(shè)青白江鐵路口岸和川南臨港產(chǎn)業(yè)園區(qū),引導(dǎo)口岸服務(wù)、高端制造等產(chǎn)業(yè)向自貿(mào)區(qū)聚集。浙江省提出,加快建設(shè)義甬舟開(kāi)放大通道,推進(jìn)寧波梅山新區(qū)、義烏國(guó)際貿(mào)易改革試驗(yàn)區(qū)規(guī)劃建設(shè)。河南省提出,加快口岸發(fā)展,支持符合條件的地區(qū)申建功能性口岸和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。

　　三、自貿(mào)區(qū)不斷推動(dòng)改革開(kāi)放格局

　　第一,自貿(mào)區(qū)由“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)引領(lǐng)”,確立國(guó)際制度話語(yǔ)權(quán)。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立初衷之一是應(yīng)對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(TPP),為此致力于在負(fù)面清單、投資便利和服務(wù)貿(mào)易等方面接軌國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則。然而,國(guó)際形勢(shì)發(fā)生了逆轉(zhuǎn),英國(guó)脫歐、美國(guó)退出TPP等“黑天鵝”事件接連發(fā)生,逆全球化和民粹主義趨勢(shì)蔓延。此時(shí),中國(guó)由“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”和“迎頭趕上”國(guó)際經(jīng)貿(mào)新形勢(shì),變成了引領(lǐng)全球化和自由貿(mào)易的中堅(jiān)力量,甚至有發(fā)達(dá)國(guó)家呼吁中國(guó)替代美國(guó)接手TPP。在新的格局下,外部壓力小了但自貿(mào)區(qū)的建設(shè)不能放慢,外部保護(hù)主義盛行了但自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大開(kāi)放的定位不能動(dòng)搖。相反,自貿(mào)區(qū)要抓住歐美暫時(shí)放緩全球化的契機(jī),同“一帶一路”和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)等戰(zhàn)略一起,在國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則方面(尤其是投資和服貿(mào)方面)確立國(guó)際制度話語(yǔ)權(quán)。

　　第二,改革的力度應(yīng)不斷加大,并及時(shí)向全國(guó)推廣。李克強(qiáng)總理曾表示,自貿(mào)區(qū)“是一個(gè)改革的高地,而不是一個(gè)政策的洼地”。自貿(mào)區(qū)亦有制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”之稱。所以,自貿(mào)區(qū)的突破重點(diǎn)應(yīng)該是制度而非政策,應(yīng)該在十八屆三中、四中、五中全會(huì)提出的一系列改革舉措的落實(shí)以及深化方面大膽試點(diǎn)、走的更遠(yuǎn),為全國(guó)范圍的改革提供可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。在這個(gè)意義上講,有學(xué)者認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)的成果低于預(yù)期,而后來(lái)的幾個(gè)自貿(mào)區(qū)又沒(méi)有太多超越。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,優(yōu)先改革的地區(qū)具有制度紅利,而隨著改革的推進(jìn),這一優(yōu)先權(quán)將逐漸被稀釋,所以保持紅利的辦法只能是不斷深化改革。

　　同時(shí),經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制推廣不能只限于第一二三甚至四五六批自貿(mào)區(qū)之間的傳承,對(duì)于成熟的經(jīng)驗(yàn)可以直接推廣到全國(guó),嵌入到行政審批、負(fù)面清單、金融體制等全國(guó)層面的相關(guān)改革大局中。要進(jìn)一步完善工作機(jī)制,按照“邊試點(diǎn)、邊總結(jié)、邊推廣”的原則,深入總結(jié)評(píng)估自貿(mào)區(qū)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),成熟一批推廣一批,具備條件的,將通過(guò)法律法規(guī)的形式固定下來(lái),推動(dòng)形成改革成果共享、開(kāi)放成效普惠的良好局面。日前,商務(wù)部已表示要把復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)經(jīng)驗(yàn)作為2017年國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)工作的首要任務(wù)。

　　第三,自貿(mào)區(qū)要結(jié)合地方特色,鼓勵(lì)地方創(chuàng)新并容許試錯(cuò)。一方面,自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略全國(guó)一盤(pán)棋,應(yīng)該服務(wù)于全國(guó)深化改革和對(duì)外開(kāi)放的大局,要加強(qiáng)全國(guó)11個(gè)自貿(mào)區(qū)的交流、聯(lián)動(dòng)、互動(dòng)。另一方面,11個(gè)自貿(mào)區(qū)所在省份具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和訴求,應(yīng)該充分發(fā)揮地方首創(chuàng)精神,鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新和試錯(cuò)。根據(jù)各省市實(shí)際情況,進(jìn)行差異化的改革試點(diǎn),使制度創(chuàng)新更加深化,增加地區(qū)的適用性。需要指出的是,試點(diǎn)就是要嘗試新思路、新方法,就有犯錯(cuò)的風(fēng)險(xiǎn)。因此,要建立容錯(cuò)機(jī)制激發(fā)地方官員主動(dòng)性。只要是堅(jiān)持科學(xué)改革的方向,并按照法定決策程序?qū)嵤┑母母锱e措,都應(yīng)該依法保護(hù)。即使事后證實(shí)改革不成功,只要當(dāng)事人不存在主觀故意或牟取私利,合法行為應(yīng)受到制度保障。