政協(xié)委員劉紅宇：盡快明確檢察院公益訴訟主體地位

　　《法律與生活》雜志社記者盛學(xué)友

　　環(huán)保公益訴訟，一直是一個難題。

　　隨著2015年1月我國新環(huán)保法的實施，打破了20多年環(huán)保公益維權(quán)的僵局，標志著我國環(huán)境公益訴訟進入了新的具有操作性的實踐階段。

　　然而環(huán)境公益訴訟“破冰”兩年多以來，雖然得到了社會的廣泛贊譽，卻鮮有社會組織向法院提起環(huán)境公益訴訟。

　　有數(shù)據(jù)顯示2015年1月至2015年11月，全國各級法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50331件，其中，貴州、山東、江蘇等13個省(市)人民法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟占全國環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

　　環(huán)境公益訴訟，為何“叫好不叫座”

　　和劉紅宇是老朋友了，幾乎每年全國兩會，《法律與生活》雜志社記者都能從全國政協(xié)委員、北京金誠同達律師事務(wù)所創(chuàng)始合伙人、律師劉紅宇那里，找到很多新聞線索。

　　因為是專業(yè)律師，又是連續(xù)兩屆的全國政協(xié)委員，所以，這位美女委員寫的提案或者建議，不僅非常專業(yè)，而且具有很強的可操作性。

　　每一個提案、建議的背后，劉紅宇都做了大量的調(diào)查研究，用事實說話，是數(shù)字說話，用法律說話。對于環(huán)保公益訴訟存在的問題，她從一個專業(yè)律師的角度，做了大量調(diào)查，查閱了大量資料。

　　經(jīng)過調(diào)查，劉紅宇發(fā)現(xiàn)，在0.0894%這個數(shù)字背后，折射出了被寄予厚望的“公益訴訟”，在現(xiàn)實和理想之間的尷尬——“叫好不叫座”。

　　為什么“叫好不叫座”？在劉紅宇看來，主要是面臨4道難關(guān)，就是籌資難、立案難、舉證難、賠償難。

　　首先是籌資難。

　　環(huán)境訴訟由于案件復(fù)雜審理周期長、鑒定費用高、訴訟主體多、律師費用高等原因，導(dǎo)致訴訟成本非常高昂，很多社會環(huán)保公益組織難以負擔(dān)。

　　劉紅宇給《法律與生活》雜志社記者舉了一個例子：

　　以福建南平開礦毀林案為例，僅一審階段，經(jīng)法院判決書認定的支出費用就需要292390.5元，其中包括生態(tài)破壞鑒定費10萬元、案件受理費26225元、評估費6000元、原告甲和原告乙的律師費121461元、原告甲和原告乙的合理訴訟支出38701.5元。

　　而接下來，還可能會有二審、再審、執(zhí)行等階段，所需費用更是難以估計。盡管在多數(shù)情況下法院會判決由被告承擔(dān)部分訴訟費用，一定程度上緩解了籌資難的問題，但是，前期提起訴訟需要的資金仍然需要自籌，僅憑此就令很多環(huán)保公益組織望而卻步。

　　其次，立案難。

　　根據(jù)《環(huán)境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》中的數(shù)據(jù)顯示，符合新環(huán)保法和最高法院相關(guān)司法解釋，具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但是，2015年全國范圍內(nèi)，只有9家社會組織作為原告提起訴訟。

　　造成這種局面的原因，一方面是法律對于訴訟主體資格限制嚴格，比如由大連環(huán)保志愿者協(xié)會、自然之友等提起的一些個案卻仍因“主體不適格”等緣由未予立案；另一方面是環(huán)境公益社會組織其自身原因，如資金缺乏以及缺乏訴訟能力和訴訟經(jīng)驗等，本身也較少選擇提起環(huán)境公益訴訟，其主觀意愿仍需進一步培養(yǎng)，客觀能力仍需進一步提升。

　　再次，舉證難。

　　環(huán)境公益訴訟由于案情復(fù)雜，會涉及到大量證據(jù)以證明訴訟請求。以自然之友訴中石油云南石化有限公司為例，其按照法院需要提交證據(jù)以證明云南石化煉廠擅自變更環(huán)評批復(fù)，存在未執(zhí)行環(huán)境保護部停建令、在螳螂川違背地方法規(guī)新設(shè)排污口、延遲焦化裝置以及具有較大環(huán)境風(fēng)險等問題，在實踐中大量基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)都由行政部門所掌握，很可能成為案件勝訴與否的關(guān)鍵，然而，在一些案件中當?shù)匦姓�部門并不配合，給取證增加了很大的難度。

　　第四，賠償難。

　　目前，我國相關(guān)法律法規(guī)尚未對環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費用和損害賠償金的使用、管理及監(jiān)督做出相應(yīng)規(guī)定。

　　在實踐中，不同的法院，采取不同方法，力圖解決上述問題，但問題很多。

　　有的法院擬判令侵權(quán)人將賠償金支付給地方財政，但地方財政實行預(yù)算管理，審批和使用程序冗長，難以及時推進環(huán)境修復(fù)。

　　有的法院擬在本院設(shè)立�？钯~戶管理修復(fù)費用和賠償資金，但一方面增加了法院的工作量、耗費了有限的司法資源，另一方面也與法院司法中立地位相悖。

　　有的法院考慮，將修復(fù)費用和賠償資金，直接支付給提起訴訟的環(huán)保公益組織，但公益組織是否有能力推進環(huán)境修復(fù)、是否能做到巨額賠償金�？顚Ｓ靡泊嬗幸蓡�。

　　檢察院作為公益訴訟的訴訟主體責(zé)無旁貸

　　當國家社會公共利益受損后，誰能代表公益提起訴訟？從事公益的各類社會組織和團體當然可以，但是，作為法律監(jiān)督部門的檢察機關(guān)同樣不能置身其外，檢察機關(guān)在公益訴訟上是最后堡壘，是提起公益訴訟的最后一道防線。

　　與此同時，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度也是黨的十八屆四中全會提出的重要改革任務(wù)。

　　2015年7月1日，全國人大常委會決定授權(quán)最高人民檢察院在北京等13個省、自治區(qū)、直轄市開展為期二年的提起公益訴訟試點 。

　　隨后，最高人民檢察院、最高人民法院相繼頒布人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法,以及人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法，在制度層面對案件受理范圍及訴訟流程予以明確和細化。

　　“但是，目前在司法實踐中，多數(shù)環(huán)保公益訴訟案件實際是由社會組織來提起訴訟，檢察機關(guān)在與行政部門共同在調(diào)查取證等方面給予支持，實際上是協(xié)同作戰(zhàn)。直接由檢察機關(guān)提起公益訴訟的案件仍然較少。”劉紅宇說。

　　根據(jù)最高人民檢察院檢察長曹建明在全國人大常委會所作出的《最高人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》提供的數(shù)據(jù)，自2015年7月至2016年9月一年多的時間內(nèi)，各試點地區(qū)檢察機關(guān)提起的公益訴訟案件只有42件。

　　“事實上，檢察機關(guān)作為訴訟主體，具備多重優(yōu)勢”。劉紅宇向《法律與生活》雜志社記者講了其中5個優(yōu)勢：

　　第一個優(yōu)勢，憲法賦權(quán)：憲法賦予了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能，而提起公益訴訟正是其履職途徑之一，不存在濫用公益訴權(quán)的可能。

　　第二個優(yōu)勢，依法履職便于發(fā)現(xiàn)案件線索：檢察機關(guān)具有地方立法監(jiān)督權(quán)、偵察權(quán)、公訴權(quán)、司法監(jiān)督權(quán)等權(quán)力，涉及到社會活動的各個層面，因此在其在履行職責(zé)過程中，相對于環(huán)保公益社會組織，更便于發(fā)現(xiàn)侵害公共利益的問題，搜集案件線索。

　　第三個優(yōu)勢，擁有專業(yè)人才：檢察機關(guān)相對于公益組織和公益團體，具有專門人才和專業(yè)法律知識、訴訟技能，更便于提起公益訴訟，更有效率。

　　第四個優(yōu)勢，取證便利：檢察機關(guān)為了進行法律監(jiān)督，有權(quán)調(diào)查核實相關(guān)情況，為檢察院提起公益訴訟調(diào)取證提供了極大便利。

　　第五個優(yōu)勢，財政支持：公益訴訟成本高，公益組織往往難以承擔(dān)，而檢察院在提起訴訟時，相關(guān)費用開支可以列入各級財政預(yù)算進行保障。

　　四點建議推進公益訴訟，讓“污染者”無處可逃

　　劉紅宇告訴《法律與生活》雜志社記者，經(jīng)過調(diào)研后，根據(jù)我國實際情況，可以從以下4個大的方面考慮，全面推進公益訴訟。

　　首先，要盡快立法明確檢察機關(guān)的公益訴訟主體地位。

　　自2015年7月開始的檢察院公益訴訟試點工作將于今年6月底結(jié)束，在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，應(yīng)及時對這項制度在立法層面上予以確認，盡快通過立法明確檢察機關(guān)的公益訴訟主體地位，強化檢察在公益訴訟領(lǐng)域的訴訟職責(zé)，以促使檢察院積極參與公益訴訟，維護社會公共利益，避免相關(guān)制度因缺乏法律依據(jù)而夭折。

　　因此，建議通過如下方式從立法角度明確檢察機關(guān)的公益訴訟主體地位：

　　一是建議全國人大常委會通過立法解釋，對《民事訴訟法》第55條中的“法律規(guī)定的機關(guān)”做出明確闡釋，將檢察機關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)明確載明于立法解釋的規(guī)范性文件中。

　　二是建議修改《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

　　三是建議全國人大常委會根據(jù)《行政訴訟法》第11條關(guān)于“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”的規(guī)定，做出相關(guān)決議，將檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)能予以明確，并在條件成熟時，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，將檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權(quán)和程序予以明確和細化規(guī)定。

　　四是積極推動制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機制、制度和程序做出系統(tǒng)規(guī)范。

　　其次，檢察機關(guān)需加快公益訴訟隊伍的建設(shè)，培養(yǎng)公益訴訟人才。

　　環(huán)境公益訴訟涉及大量法律和專業(yè)知識，尤其是環(huán)境污染損害認定鑒定需要極強的專業(yè)知識。因此，建議檢察機關(guān)應(yīng)當加強專業(yè)化的公益人才培養(yǎng)，做好擔(dān)任公益訴訟原告的人才準備。同時，還建議檢察機關(guān)加強與環(huán)境保護公益組織、相關(guān)專家學(xué)者的聯(lián)系，建立外援團，以高效協(xié)同推進公益訴訟。

　　再次，檢察機關(guān)應(yīng)當建立信息員制度，拓寬公益訴訟案源渠道。

　　一是檢察機關(guān)除了在工作中發(fā)現(xiàn)案源外，應(yīng)當設(shè)立環(huán)保資源公益案件的專員制度，指派專人或?qū)ｉT科室與國土、環(huán)保、衛(wèi)生等政府部門聯(lián)系，充分挖掘醫(yī)藥衛(wèi)生、食藥安全、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域存在的侵犯國家利益或集體利益的公益訴訟案源。

　　二是充分發(fā)揮電視媒體、檢察微信和檢察微博的宣傳作用，告知廣大人民群眾檢察機關(guān)受理公益訴訟案件的程序和范圍，提高公益訴訟的透明度和人民群眾的參與度。

　　第四，環(huán)境污染嚴重地區(qū)的檢察院，應(yīng)設(shè)立專門的公益訴訟工作室，配合“河長制”全程治污。

　　現(xiàn)階段有的地方在環(huán)境污染治理實踐中，已開始實施跨行政區(qū)域的“河長制”，以推進河流全流域污染治理。

　　“河長制”突破了傳統(tǒng)的行政地域的藩籬，可以有效解決“分段治理”的弊端。與此同時，檢察院在推進實施環(huán)保公益訴訟時，尤其是環(huán)境污染嚴重地區(qū)，可以設(shè)立專門的公益訴訟工作室，積極配合“河長制”的推行，以實現(xiàn)全程無死角治污。

　　也就是說，在管轄區(qū)域內(nèi)環(huán)保公益訴訟推進過程中，落實公益訴訟專門科室的“責(zé)任制”，比如實施“對應(yīng)當啟動而未啟動公益訴訟的案件”的責(zé)任追究，以促使檢察機關(guān)更加自主有效地積極推進公益訴訟，讓“污染者”和“侵權(quán)人”無處可逃。

　　《法律與生活》雜志社記者注意到，3月5日，李克強總理所做的《政府工作報告》中，指出了2017年重點工作任務(wù)要著重抓好幾個方面的工作，其中就有“加大生態(tài)環(huán)境保護治理力度”這樣一個方面的工作內(nèi)容，并“要嚴格環(huán)境執(zhí)法和督查問責(zé)”。

　　同時，《法律與生活》雜志社記者還注意到，3月9日，全國人大常委會委員長張德江所做的《全國人大常委會工作報告》中提到，新的一年，全國人大常委會要“加強重點領(lǐng)域立法”，這個重點領(lǐng)域立法，就包括“加強社會、文化、生態(tài)等方面法律制度建設(shè)”，以及“修改人民法院組織法、人民檢察院組織法”。

　　“以上兩個工作報告中的有關(guān)內(nèi)容，對您的這個提案，是不是提供了堅實的依據(jù)和基礎(chǔ)？”對《法律與生活》雜志社記者的這個說法，劉紅宇笑容燦爛地說：“‘五位一體’總布局，更加強調(diào)均衡、可持續(xù)和以人為本的發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境保護是根本，環(huán)境保護步入法制軌道，是時代發(fā)展的必然�！�

　　劉紅宇表示，會一直積極推動檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的訴訟主體地位及相關(guān)配套制度建設(shè)，“為生態(tài)文明建設(shè)添磚加瓦、建言獻策”。