健全黨和國家監(jiān)督體系的重大部署

　　原標(biāo)題：健全黨和國家監(jiān)督體系的重大部署

　　2018年3月20日十三屆全國人大一次會議審議通過監(jiān)察法,并將頒布實(shí)施。監(jiān)察法總結(jié)黨的十八大以來反腐敗實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和國家監(jiān)察體制改革成果,對監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想、監(jiān)察工作的原則和方針、領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、性質(zhì)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任等,作了明確規(guī)定。監(jiān)察法的制定和實(shí)施,對實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,將產(chǎn)生積極和深遠(yuǎn)的影響。

　　黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有內(nèi)在一致性和高度互補(bǔ)性

　　在我國,中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心。我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政,面臨的最大挑戰(zhàn)是權(quán)力得不到有效監(jiān)督,領(lǐng)導(dǎo)干部容易受到腐蝕。黨的執(zhí)政地位,決定了加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約,必須首先加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,但加強(qiáng)國家機(jī)器的監(jiān)督必不可少。

　　黨的十一屆三中全會以后,黨開始探索在改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)黨和國家監(jiān)督的方式方法。1983年,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)恢復(fù)重建并與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公,黨中央探索建立派駐制度和巡視制度,黨內(nèi)監(jiān)督體制和制度體系逐步完善。同時,按照1982年憲法、法律和有關(guān)規(guī)定,我國逐步建立了包括國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的法治監(jiān)督體系。

　　黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央,采取一系列新的舉措加大全面從嚴(yán)治黨力度,強(qiáng)化標(biāo)本兼治,堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍,堅定不移“打虎”“拍蠅”“獵狐”,黨內(nèi)監(jiān)督得到有效加強(qiáng),監(jiān)督對象覆蓋了所有黨組織和黨員,不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn),不能腐的籠子越扎越牢,不想腐的堤壩正在構(gòu)筑,反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展,全面從嚴(yán)治黨成效卓著。

　　在充分肯定成績的同時,也要清醒地看到,當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜,國家機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位中產(chǎn)生貪污受賄、權(quán)力尋租、利益輸送等腐敗問題的土壤和條件依然存在,而且腐敗行為隱蔽復(fù)雜、調(diào)查取證難度大。從一些國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看,建立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)很有必要。但我國過往權(quán)力結(jié)構(gòu)中,對依法履行公職人員的監(jiān)督,存在權(quán)力不夠集中、難以形成合力和監(jiān)察范圍較窄等不足。

　　中國特色社會主義進(jìn)入新時代,黨和國家監(jiān)督也要有新氣象新作為。黨的十九大報告對全面從嚴(yán)治黨作出戰(zhàn)略部署,要求深化國家監(jiān)察體制改革、制定國家監(jiān)察法,加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系,把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督等貫通起來,增強(qiáng)監(jiān)督合力。

　　從目前我國公務(wù)員結(jié)構(gòu)和干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)上看,我國80%的公務(wù)員和超過95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員,黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有內(nèi)在一致性,也具有高度互補(bǔ)性。因此,一方面要強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督,另一方面,對黨內(nèi)監(jiān)督覆蓋不到或者不適用于執(zhí)行黨的紀(jì)律的公職人員,要依法實(shí)施監(jiān)察。

　　深化國家監(jiān)察體制改革,成立監(jiān)察委員會,并與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán),履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé),目的就是為了健全黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作的體制機(jī)制,實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

　　黨和國家的治理體系要求依規(guī)治黨和依法治國結(jié)合,既要依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨,又要依據(jù)憲法法律法規(guī)治國理政。制定實(shí)施監(jiān)察法,就是通過立法方式保證依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一,不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能。

　　以監(jiān)察法為基本遵循加強(qiáng)對公職人員的監(jiān)督

　　監(jiān)察法的制定實(shí)施,為深化國家監(jiān)察體制改革,加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督提供了基本遵循。

　　要深刻領(lǐng)會黨中央關(guān)于制定監(jiān)察法和深化國家監(jiān)察體制改革的戰(zhàn)略部署,切實(shí)統(tǒng)一思想和行動,提高依法行使權(quán)力、履行職責(zé)意識,為監(jiān)察法實(shí)施做好相關(guān)準(zhǔn)備。

　　要準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會的性質(zhì)。監(jiān)察委員會是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān),不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān),其依法行使的監(jiān)察權(quán),不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加,而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下,代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督,既調(diào)查職務(wù)違法行為,又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。

　　要明確在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān),是從我國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督,體現(xiàn)了中華民族傳統(tǒng)制度文化,是對中國歷史上監(jiān)察制度的一種借鑒,也是對當(dāng)今權(quán)力制約形式的探索和豐富、發(fā)展人民代表大會制度的重大改革創(chuàng)新,而絕不是搞“四權(quán)”憲法和權(quán)力分立。

　　要準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。一方面,為保證黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會合署辦公,對黨委全面負(fù)責(zé),履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé),在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致；監(jiān)察委員會在行使權(quán)限時,重要事項(xiàng)需由同級黨委批準(zhǔn)；國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作,上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作,地方各級監(jiān)察委員會要對上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)；另一方面,監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生,要對人大及其常委會負(fù)責(zé),并接受其監(jiān)督。

　　要以監(jiān)察法制定實(shí)施為契機(jī),深化國家監(jiān)察體制改革,在目前擴(kuò)大試點(diǎn)工作有序推進(jìn)基礎(chǔ)上,繼續(xù)在依法履職、紀(jì)法貫通、法法銜接、行使職權(quán)和完善配套法規(guī)制度上下功夫,把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理效能。同時,監(jiān)察委在履行職責(zé)過程中,既要加強(qiáng)日常監(jiān)督、查清職務(wù)違法犯罪事實(shí),進(jìn)行相應(yīng)處置,還要貫徹懲戒與教育相結(jié)合、寬嚴(yán)相濟(jì)、標(biāo)本兼治、德治和法治結(jié)合的原則。

　　要準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會與其他機(jī)關(guān)的配合制約關(guān)系。監(jiān)察委員會依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。同時,要強(qiáng)化自我監(jiān)督,堅持集體決策,細(xì)化工作流程,嚴(yán)格審批權(quán)限,規(guī)范內(nèi)控程序,自覺主動接受黨內(nèi)監(jiān)督和社會監(jiān)督,建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍。

　　(作者系國家行政學(xué)院法學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師)