認(rèn)真貫徹《政府投資條例》依法更好發(fā)揮政府投資作用
近日，國務(wù)院頒布了《政府投資條例》（國務(wù)院令712號），決定于2019年7月1日起正式施行。《條例》是我國關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，也是投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，標(biāo)志著全面規(guī)范政府投資管理邁出了具有重要意義的一步。
一、出臺《條例》是推動政府投資法治建設(shè)的重大舉措
政府投資作為一項(xiàng)重要政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，既是實(shí)施宏觀調(diào)控、落實(shí)國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動社會資本擴(kuò)大有效投資的有力抓手。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對我國社會主要矛盾的變化作出新的重大政治論斷，對貫徹新發(fā)展理念、推動高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出重大決策部署。新形勢下，政府投資必須正確把握功能定位，更好發(fā)揮在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)、保穩(wěn)定以及補(bǔ)齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)發(fā)展后勁等方面的關(guān)鍵作用。這需要全面加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，以科學(xué)規(guī)范的體制、機(jī)制和制度，有效保障其作用的發(fā)揮。
加強(qiáng)和改進(jìn)政府投資管理，必須運(yùn)用法治思維和法治方式。長期以來我國政府投資領(lǐng)域主要依據(jù)規(guī)范性文件、部門規(guī)章和地方相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，權(quán)威性不足、指導(dǎo)性不夠、約束性不強(qiáng)，不僅難以適應(yīng)政府投資管理的新需要，也不符合深化依法治國實(shí)踐、加快建設(shè)法治政府的新要求�！稐l例》的頒布，實(shí)現(xiàn)了我國政府投資法治建設(shè)的重大突破�！稐l例》全面貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革和“放管服”改革的要求，科學(xué)總結(jié)了我國政府投資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圍繞貫徹新發(fā)展理念、正確處理政府和市場關(guān)系、加強(qiáng)補(bǔ)短板和防風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了有針對性的制度設(shè)計(jì)，對政府投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了基本規(guī)范。這一立法成果，為更好發(fā)揮政府投資作用提供了法治保障。
二、《條例》將政府投資管理制度化、規(guī)范化、法定化
�。ㄒ唬┟鞔_約束政府投資范圍，為充分發(fā)揮市場作用配置資源、激發(fā)社會投資活力創(chuàng)造條件。
經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。習(xí)近平總書記指出，“市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)�！� 黨的十八大以來，我國投融資體制改革持續(xù)深化，推進(jìn)要素配置市場化、落實(shí)企業(yè)投資主體地位成效顯著。近年來企業(yè)投資約占全社會固定資產(chǎn)投資總額的95%，民間投資占比保持在60%以上。
《條例》著眼于鞏固改革成果和為深化改革提供法治依據(jù)。一是明確政府投資資金主要投向現(xiàn)階段市場還不能有效配置資源的領(lǐng)域；二是發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向公共領(lǐng)域項(xiàng)目；三是安排政府投資資金應(yīng)當(dāng)平等對待各類投資主體。這一系列制度設(shè)計(jì)，就是著眼于正確處理政府和市場的關(guān)系，要求政府投資不能越位，牢牢把握“有所不為”的邊界，為市場主體讓渡乃至創(chuàng)造投資機(jī)會，更不能與市場主體爭利。為了能不斷激發(fā)社會投資活力，政府投資的基本作用主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在為企業(yè)投資創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境條件上。對于發(fā)展需要但成本和風(fēng)險(xiǎn)較高、盈利能力不足的公益性領(lǐng)域，政府投資要帶動社會投資，發(fā)揮其成本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、市場效率高的優(yōu)勢。
�。ǘ﹪�(yán)格界定政府投資方向，為貫徹高質(zhì)量發(fā)展要求、發(fā)揮政府投資補(bǔ)短板作用提供基本遵循。
黨的十九大報(bào)告指出，“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾�！敝鉀Q好發(fā)展不平衡不充分問題，必須把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向。對標(biāo)新發(fā)展理念，我國現(xiàn)階段投資需求潛力仍然巨大，并對投資方向和結(jié)構(gòu)提出更高要求。
《條例》緊扣時(shí)代主題，將黨中央關(guān)于補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的要求轉(zhuǎn)化為法律制度。一是要求政府投資要聚焦社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等領(lǐng)域。二是要求建立政府投資范圍定期評估調(diào)整機(jī)制，以促進(jìn)政府投資方向和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是強(qiáng)調(diào)對防范風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展的剛性約束，明確要求加強(qiáng)預(yù)算約束，不得通過違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金。這些制度設(shè)計(jì)，就是要在“有所為”上體現(xiàn)政府投資在新時(shí)代的功能價(jià)值，發(fā)揮好政府投資對提高基礎(chǔ)設(shè)施供給能力、優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施供給結(jié)構(gòu)等促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展，滿足人民日益增長的美好生活需要。
（三）完善政府投資管理體制和管理方式，依法理順管理職責(zé)、提升管理能力。
黨的十九大報(bào)告將建設(shè)法治政府作為深化依法治國實(shí)踐的重點(diǎn)內(nèi)容�！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》明確提出，到2020年基本建成法治政府。
《條例》的制定適應(yīng)了新時(shí)代建設(shè)法治政府的要求。其在內(nèi)容上有兩大特點(diǎn)，即它關(guān)注的是政府投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、確立的是基本的制度規(guī)范，既有遵循又避免繁瑣，既滿足政府投資管理中建設(shè)法治政府的客觀需要，又避免與其他相關(guān)法律法規(guī)相矛盾。一是理順政府投資管理體制，明確規(guī)定國務(wù)院投資主管部門履行政府投資綜合管理職責(zé)，國務(wù)院其他相關(guān)部門依照規(guī)定的職責(zé)分工履行相應(yīng)的政府投資管理職責(zé)。二是確立了政府投資資金的基本管理方式，即直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貼息等，并規(guī)定了按項(xiàng)目安排的原則和相應(yīng)的程序。三是規(guī)范了政府投資和預(yù)算的關(guān)系，明確規(guī)定政府投資年度計(jì)劃應(yīng)當(dāng)和本級預(yù)算相銜接，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算及時(shí)、足額辦理政府投資資金撥付。這些制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了政府投資職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。
�。ㄋ模﹪�(yán)格項(xiàng)目和資金規(guī)范化管理，強(qiáng)化政府投資管理剛性約束。
政府投資作用的發(fā)揮，必須落實(shí)到每一個(gè)項(xiàng)目、每一筆資金的效益上。政府投資主要投向關(guān)乎國計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施和公益民生領(lǐng)域，一般投資規(guī)模大、協(xié)作因素多、建設(shè)條件復(fù)雜，既需要嚴(yán)格按規(guī)律、程序辦事，又必須完善管理、落實(shí)責(zé)任。
《條例》堅(jiān)持問題導(dǎo)向，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對項(xiàng)目和資金管理從嚴(yán)從細(xì)作出規(guī)定。一是立足科學(xué)決策，統(tǒng)一規(guī)范政府投資項(xiàng)目的審批程序，并明確規(guī)定審批重大政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)履行咨詢評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險(xiǎn)評估等程序。二是立足提高效率，落實(shí)“放管服”改革要求，明確可以簡化審批程序的項(xiàng)目范圍以及利用技術(shù)手段優(yōu)化審批流程。三是立足資金統(tǒng)籌規(guī)范安排，明確政府投資年度計(jì)劃是對資金按年度落實(shí)到項(xiàng)目的基本方式，是全流程管理的關(guān)鍵抓手。四是立足投資控制和厲行節(jié)約，加強(qiáng)對投資概算的剛性約束。五是立足全周期管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管措施。六是立足權(quán)責(zé)一致，詳細(xì)規(guī)定了違法違規(guī)情形和法律責(zé)任。
�。ㄎ澹┩怀鲋攸c(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧，為推進(jìn)改革、深化實(shí)踐提供方向和空間。
在高質(zhì)量發(fā)展階段，對政府投資的要求不是單維度的，而是涉及到我國治理體系的方方面面，涉及到必要和可能、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、質(zhì)量和速度、剛性需求和約束條件等各種復(fù)雜的關(guān)系，也涉及到建設(shè)發(fā)展、其他公共資源配置、公共安全管理等各有關(guān)部門復(fù)雜的職能行使。
《條例》以規(guī)范政府投資為主線、統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面。一是兼顧發(fā)展需要和條件，明確要求依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃和國家宏觀調(diào)控政策，統(tǒng)籌安排政府投資。二是銜接各方改革和管理，明確規(guī)定政府投資管理應(yīng)當(dāng)符合推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的要求，并與建設(shè)工程質(zhì)量管理、安全生產(chǎn)等公共管理事項(xiàng)銜接。三是刪繁就簡，著眼于對政府投資的普遍約束性和明文所不及的行政裁量領(lǐng)域的普遍指導(dǎo)性。這種制度設(shè)計(jì)既立足當(dāng)前，又為今后制度細(xì)節(jié)的延伸留下了空間。比如《條例》規(guī)定的統(tǒng)籌安排使用政府投資資金、國務(wù)院投資主管部門和其他有關(guān)部門的決策職責(zé)劃分等還需要進(jìn)一步配套相關(guān)制度。實(shí)踐中要把握《條例》“可以做、應(yīng)當(dāng)做、禁止做”層次分明的立法特色，在遵循基本規(guī)范的前提下繼續(xù)深化改革。
三、有力有序有效推動《條例》落到實(shí)處
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施”。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我們要把學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好、執(zhí)行好《條例》作為一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)，全面提高依法加強(qiáng)政府投資工作的水平。
�。ㄒ唬┱J(rèn)真做好《條例》的學(xué)習(xí)和普法工作。
深入學(xué)習(xí)、全面理解《條例》的立法目的、基本要求和各項(xiàng)具體規(guī)定，增強(qiáng)投資管理法治意識，自覺把《條例》的各項(xiàng)制度規(guī)范作為從事政府投資工作的行為準(zhǔn)則。發(fā)展改革部門作為投資主管部門，要全面掌握法規(guī)要求，不斷提高依法履職能力。廣泛開展普法宣傳，引導(dǎo)社會公眾知法用法，依法支持國家建設(shè)、依法開展社會監(jiān)督、依法表達(dá)訴求建議、依法維護(hù)自身權(quán)益。
�。ǘ┘訌�(qiáng)《條例》的配套制度建設(shè)。
《條例》作為我國政府投資管理領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，其所規(guī)范和調(diào)整的政府投資領(lǐng)域非常復(fù)雜，在與已有各項(xiàng)法律法規(guī)的銜接中工作難度很大，其制定和實(shí)施又處于我國全面深化改革的重要時(shí)期，因此它對符合改革方向又難以一刀切的問題僅做了原則性規(guī)定，對有些操作和執(zhí)行層面的細(xì)節(jié)問題也還沒有作出具體規(guī)定。這就需要根據(jù)《條例》確定的基本原則、基本要求及其授權(quán)，繼續(xù)完善相關(guān)規(guī)章制度，為投資法治建設(shè)創(chuàng)造實(shí)踐基礎(chǔ)。
�。ㄈ┮载瀼亍稐l例》為契機(jī)推進(jìn)投融資體制改革工作。
以《條例》為依據(jù)進(jìn)一步完善政府投資體制，是當(dāng)前和今后深化投融資體制改革的重要任務(wù)。我們要協(xié)調(diào)推進(jìn)《條例》的貫徹實(shí)施和政府投資體制改革，圍繞優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、完善投資方式、規(guī)范項(xiàng)目管理、推進(jìn)政府和社會資本合作以及審批制度改革等方面不斷深入探索創(chuàng)新，加強(qiáng)宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌銜接和服務(wù)監(jiān)管，不斷提高政府投資管理水平。
