岳修虎：中國城鎮(zhèn)化的變與不變
編者按：由國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司與云河都市研究院聯(lián)合編制的《中國城市綜合發(fā)展指標2018》日前正式由人民出版社出版發(fā)行。國家發(fā)展和改革委員會價格司司長岳修虎在為該指標所作的序言中指出，城鎮(zhèn)化使命已不限于推動經(jīng)濟增長和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而是轉(zhuǎn)向服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)這一戰(zhàn)略任務(wù)，進而轉(zhuǎn)向追求具有更豐富多元目標組合的高質(zhì)量發(fā)展，如何更好地滿足廣大市民現(xiàn)代生活的需要將成為未來城鎮(zhèn)化的中心任務(wù)。
從改革開放40年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展看，其運動形態(tài)既符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，也展現(xiàn)出一些典型的中國特征。從未來發(fā)展趨勢看，客觀規(guī)律仍將決定其基本走向，發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換也會表現(xiàn)出一些新的物理表征和運動特點。
第一，城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有不可替代的作用，過去是，將來也是。改革開放以來的經(jīng)濟增長中有相當部分可以通過城鎮(zhèn)化進行解釋。比如，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移帶來的勞動生產(chǎn)率提升，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模和密度大幅提高帶來的分工細化、土地增值和市場拓展，以及信息成本、學(xué)習(xí)成本和創(chuàng)新成本的降低等，這些都催生了強大的增長動力。幾億人口生產(chǎn)方式的改變，對家庭及個人的生活方式、思想觀念的影響十分深遠，由此主導(dǎo)了社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會文明的演進。從制度變遷的角度看，城鎮(zhèn)化推動了城鄉(xiāng)二元分割體制的逐步破除，并通過市場的力量，特別是勞動力流動重構(gòu)了城鄉(xiāng)關(guān)系。從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)型，以及不同階段的發(fā)展理念、戰(zhàn)略部署和政策設(shè)計，均在城鎮(zhèn)化進程中留下了鮮明的歷史印記。從城鎮(zhèn)化成熟期國家的經(jīng)驗看，我國城鎮(zhèn)化率還有較大的上升空間，農(nóng)業(yè)耕作技術(shù)的進步可能意味著人口密度大的國家的城鎮(zhèn)化率更高。更為重要的是，城鎮(zhèn)化水平并不限于城鎮(zhèn)化率這一數(shù)量型增長指標，而將更多地體現(xiàn)于內(nèi)涵更為豐富的質(zhì)量型發(fā)展。因此，在城鄉(xiāng)差距還沒有基本消除之前，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大推動力仍將繼續(xù)發(fā)揮作用。需要改變的只是對城鎮(zhèn)化過于單薄的理解，比如，對人口數(shù)量、規(guī)模或大或小的糾結(jié)，對硬件、“特色”、“名片”等顯績的過度偏愛，而應(yīng)轉(zhuǎn)為深入思考什么是、怎么能實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。
第二，城市優(yōu)勢的根本原因在于人口聚集以及隨之而來的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，過去是，將來也是。14億人口大國的城鎮(zhèn)化帶來的國土空間結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局的變化，需要更富有想象力的空間歷史性穿透。目前，我國無論是城市還是大城市群的發(fā)育可能還只是“少年”。隨著戶籍、土地、社會保障等制度改革的不斷深化，包括人口在內(nèi)的各類生產(chǎn)要素得以在全國統(tǒng)一市場自由流動，城鎮(zhèn)化運動的基本規(guī)律將展現(xiàn)出人類發(fā)展史上前所未有的巨大威力。超大型城市群將在珠三角、長三角、京津冀等地區(qū)不斷成長，中心城市、次中心城市、大城市、中小城市和村鎮(zhèn)共同組成的復(fù)雜系統(tǒng)，將聚集和承載越來越多的人口、產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新，并在形態(tài)與功能上改變“全球城市”的定義和競爭格局。便利的交通與通信將在一定程度上緩解中心城市的壓力，但這并不意味著會削減它的吸引力，可能會相反地進一步放大它的輻射力，賦予周邊更大半徑內(nèi)其他城市廣闊的發(fā)展空間。此外，還能將更多的次中心城市、大中城市融合成為統(tǒng)一的有機體。從重視小城鎮(zhèn)、限制大城市到以城市群為主體形態(tài)，從行政劃定的名義上的城市群到由市場力量形成的真正城市群，實踐反復(fù)證明一個道理：政策改變不了規(guī)律。面對人類發(fā)展史上前所未有的機遇與挑戰(zhàn)，如何在一定的國土空間上滿足數(shù)億人口的生產(chǎn)、生活、生態(tài)需要，構(gòu)建安全、高效、文明、和諧的經(jīng)濟社會運行秩序和人與自然的關(guān)系，必須跳出傳統(tǒng)行政區(qū)架構(gòu)下的體制機制設(shè)計和思維行為方式。如何系統(tǒng)性地提升經(jīng)濟、社會、空間等治理能力，以適應(yīng)超大型城市群的高效運轉(zhuǎn)，將成為未來城鎮(zhèn)化能否順利推進的關(guān)鍵。
第三，城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)是讓更多的人過上現(xiàn)代化的生活、城市的競爭歸根到底是人的競爭，過去是，將來也是。越來越多的城市將從限制人口落戶轉(zhuǎn)向主動吸引更多的人特別是年輕人的流入，盡管可能在初衷上仍基于推動經(jīng)濟增長的考量，而沒有認識到更深遠的影響。從根本上講，城市的意義在于為市民提供優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)生活條件和環(huán)境，并動態(tài)優(yōu)化其系統(tǒng)功能以適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)及其需求的不斷變化。這需要城市規(guī)劃者、建設(shè)者、管理者把以人為本的理念融入血液，無論是打造大區(qū)域優(yōu)質(zhì)生活圈還是城市微社區(qū)更新，都需要以方便市民生活和人的發(fā)展為根本。由于長期偏重于經(jīng)濟增長目標，導(dǎo)致許多城市或多或少地患有快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的“后遺癥”。規(guī)劃先天不足，后天開發(fā)混亂無序，生活生態(tài)配套嚴重不足等，都迫切需要調(diào)整思路和方向，緊扣更好地滿足市民需求，系統(tǒng)、精心、有前瞻性、有步驟地進行“修補”或“改造”，用心打好“存量牌”，讓出行更便捷、讓社區(qū)更溫馨、讓林蔭更茂密、讓生活更愜意。城市要追求的不是燈光閃爍、不是高樓林立、不是道路寬廣，因為這些都是手段，真正的目的是讓市民們感到舒適幸福，讓游客們感到留戀忘返。值得注意的是，在越來越開放的競爭環(huán)境中，城市能夠吸引什么樣的人將決定它會成為什么樣的城市。尤其是城市管理者追求的價值理念、對市民需求的感知能力、制度創(chuàng)新能力的差異，將成為決定城市競爭成敗和層級的核心要素。
第四，再來談?wù)劤擎?zhèn)化的“變”。最大的變化在于其使命已不限于推動經(jīng)濟增長和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，而是將在現(xiàn)代化的所有維度上、在國土空間格局的系統(tǒng)調(diào)整中發(fā)揮作用。我國城鎮(zhèn)化已從工業(yè)化的主戰(zhàn)場升級為現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場，過去面向推動工業(yè)增長、面向解決“三農(nóng)”問題的歷史定位已顯得有些狹窄。我們不得不在中國特色主義現(xiàn)代化的完整定義里，重新思考城鎮(zhèn)化下一程的新使命。城市發(fā)展的目的應(yīng)從服務(wù)于經(jīng)濟轉(zhuǎn)向服務(wù)于人；城市發(fā)展的邏輯應(yīng)從追求經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向系統(tǒng)性地推動社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)三者間的協(xié)同優(yōu)化，進而實現(xiàn)從一維的數(shù)量型到多維的質(zhì)量型發(fā)展的根本性轉(zhuǎn)變。城市發(fā)展的路徑應(yīng)從生產(chǎn)型城市轉(zhuǎn)向生活型城市、從制造型城市轉(zhuǎn)向創(chuàng)造型城市、從行政區(qū)轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)生活圈。城市的空間結(jié)構(gòu)應(yīng)從以生產(chǎn)空間特別是工業(yè)空間為主轉(zhuǎn)向生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間、文化空間等更有機的組合。經(jīng)濟發(fā)展、人文環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)、社會治理，以及人的現(xiàn)代化本身，將更為一體地構(gòu)成現(xiàn)代城市發(fā)展的內(nèi)核。單純的經(jīng)濟思維已變得缺乏競爭力，因為生態(tài)亦經(jīng)濟、人文亦經(jīng)濟、法治亦經(jīng)濟，而人本身則是更大的經(jīng)濟。從更宏觀的視野看，在資本、人口乃至土地等要素趨向“自由流動”的情況下，城市群及城市發(fā)展能級的差異會進一步加劇后發(fā)地區(qū)的劣勢。以經(jīng)濟和人口總量或密度衡量的地區(qū)差距也會進一步拉大，一些城市將會難以避免地開始“衰落”，但這恰恰會帶來國土空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和人均水平更加均衡，以“人”而不是以“地”為單位衡量的現(xiàn)代化進程仍在持續(xù)推進。
城鎮(zhèn)化的使命已經(jīng)轉(zhuǎn)向服務(wù)現(xiàn)代化建設(shè)這一戰(zhàn)略任務(wù)，進而轉(zhuǎn)向追求具有更豐富多元目標組合的高質(zhì)量發(fā)展；如何更好地滿足廣大市民現(xiàn)代生活的需要將成為中心任務(wù)，因為每個城市都不得不面對現(xiàn)代市民“用腳投票”的考驗。更多的人口向超大城市群地區(qū)聚集會成為不可逆的趨勢，并從根本上改變城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)和國土空間開發(fā)格局，由此帶來的國際競爭優(yōu)勢足以彌補人們對超大城市的抱怨；單體城市的發(fā)展需要“優(yōu)秀的管理團隊、更強且富有彈性的制度創(chuàng)新能力、更有吸引力的發(fā)展環(huán)境”所形成的綜合競爭力，發(fā)展路徑將轉(zhuǎn)向“社會結(jié)構(gòu)—經(jīng)濟結(jié)構(gòu)—空間結(jié)構(gòu)的協(xié)同優(yōu)化”，而這其中最為關(guān)鍵的是真正地踐行以人為本。也許，這些都是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的變，但城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律和內(nèi)在邏輯沒有變，也不會變。（作者系國家發(fā)展和改革委員會價格司司長 岳修虎）
