“中國(guó)之治”的制度密碼

　　【深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神】

　　作者：周葉中（武漢大學(xué)副校長(zhǎng)、黨內(nèi)法規(guī)研究中心主任）

　　黨的十九屆四中全會(huì)在黨的歷史上首次用一次中央全會(huì)專門研究國(guó)家制度和國(guó)家治理問(wèn)題，既全面總結(jié)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的歷史性成就和顯著優(yōu)勢(shì)，又系統(tǒng)闡述了堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)和具體舉措，深刻揭示了中國(guó)發(fā)展奇跡背后的制度邏輯，為把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能指明了方向。實(shí)踐證明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是“中國(guó)之治”的密碼所在。

　　“中國(guó)之治”的本質(zhì)是“制度之治”

　　黨的十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是：到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。由此可見(jiàn)，制度是貫穿其中的主線，每一階段的目標(biāo)都緊緊圍繞制度建設(shè)這一主題而展開(kāi)。

　　治理國(guó)家，制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的。中國(guó)之所以能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，靠的就是制度。在這一意義上，“中國(guó)之治”本質(zhì)就是“制度之治”�！爸贫戎�治”包含著規(guī)則化、規(guī)范化兩個(gè)方面的要求，它們統(tǒng)合于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)之中。規(guī)則化對(duì)應(yīng)國(guó)家治理體系，意味著在國(guó)家治理方方面面都必須有規(guī)可依、有章可循。而制度對(duì)國(guó)家治理的全覆蓋是通過(guò)根本制度、基本制度和重要制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，制度按類型又可分為國(guó)家制度和法律制度，它們?yōu)閲?guó)家治理提供全領(lǐng)域式的制度支撐，最終形成包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、社會(huì)制度、生態(tài)文明制度和黨的建設(shè)制度等在內(nèi)的國(guó)家治理體系。規(guī)范化對(duì)應(yīng)現(xiàn)代化，意味著制度必須得到尊重、維護(hù)和執(zhí)行。僅僅有治理體系是不夠的，那種認(rèn)為治理體系越完善、治理能力也一定越強(qiáng)的觀點(diǎn)是片面的。規(guī)則化提供了國(guó)家治理的基本框架體系，規(guī)范化則要求所有制度必須按照預(yù)期的設(shè)計(jì)運(yùn)作起來(lái)，真正在國(guó)家治理中發(fā)揮四梁八柱的作用。

　　衡量一個(gè)社會(huì)制度是否科學(xué)、是否先進(jìn)，主要看是否符合國(guó)情、是否有效管用、是否得到人民擁護(hù)。中國(guó)是“中國(guó)之治”的空間場(chǎng)域，中國(guó)特色社會(huì)主義則為“中國(guó)之治”舉旗定向。實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”的制度，必須立足于實(shí)踐，以中國(guó)的歷史傳承、文化傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為依據(jù)。唯有如此，才能建立適合中國(guó)國(guó)情的國(guó)家制度、法律制度，才能形成中國(guó)特色國(guó)家治理體系，才能產(chǎn)生巨大的制度優(yōu)勢(shì)。黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)闡明了我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系13個(gè)方面的顯著優(yōu)勢(shì)，無(wú)論是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，還是堅(jiān)持全面依法治國(guó)、堅(jiān)持全國(guó)一盤棋等，它們之所以表現(xiàn)出顯著優(yōu)勢(shì)，其根本原因正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“行得通、真管用、有效率”。也就是說(shuō)，這些制度不是憑空而來(lái)的，而是在長(zhǎng)期實(shí)踐探索中形成的；這些制度具有的優(yōu)勢(shì)也不是憑空而論的，而是在偉大實(shí)踐中得到充分證明的。黨的十九屆四中全會(huì)指出：實(shí)踐證明，中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系是以馬克思主義為指導(dǎo)、植根中國(guó)大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護(hù)的制度和治理體系，是具有強(qiáng)大生命力和巨大優(yōu)越性的制度和治理體系。

　　“制度之治”的根本在于堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)

　　黨的十九屆四中全會(huì)提出：“我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開(kāi)，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”可見(jiàn)，“制度之治”必須在中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)大前提下才可能，“制度之治”就是中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系之治。那么，中國(guó)特色社會(huì)主義這個(gè)總方向如何在“制度之治”中得到彰顯呢？對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的“定海神針”，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。因此，在“制度之治”中充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。

　　黨的十九屆四中全會(huì)提出：“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”其中，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是對(duì)“制度之治”的統(tǒng)攝，科學(xué)、民主、依法是對(duì)“制度之治”的基本要求，執(zhí)政則是“制度之治”的核心環(huán)節(jié)。換言之，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)最終要通過(guò)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政、穩(wěn)固執(zhí)政來(lái)體現(xiàn)。在國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)明顯增多的復(fù)雜形勢(shì)下，黨的長(zhǎng)期執(zhí)政、穩(wěn)固執(zhí)政必須以提升執(zhí)政能力為基礎(chǔ)。而提升執(zhí)政能力的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“制度之治”，包含兩個(gè)方面的要求：一是要有完備的制度體系；二是要確保制度體系能夠得到有效實(shí)施。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，兩者相輔相成，單靠哪一個(gè)治理國(guó)家都不行。黨的十八大以來(lái)，適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，我們?cè)谌�面深化改革各領(lǐng)域搭建起日益成熟、日益定型的制度體系。實(shí)踐證明，這套制度體系是符合中國(guó)國(guó)情、行之有效的。可以說(shuō)，在堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)重大問(wèn)題上，“制度之治”已經(jīng)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，制度優(yōu)勢(shì)也得到進(jìn)一步體現(xiàn)。下一階段的重點(diǎn)任務(wù)就是如何堅(jiān)持和完善這套制度體系，使我們的制度優(yōu)勢(shì)真正轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。這也是黨的十九屆四中全會(huì)系統(tǒng)回答“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”這個(gè)重大政治問(wèn)題的意義所在。

　　把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的關(guān)鍵是深入推進(jìn)全面依法治國(guó)

　　法治、政治、制度是人類政治文明的三大要素，它們的內(nèi)在運(yùn)行邏輯有著天然的一致性。法治強(qiáng)調(diào)位階秩序。下位法服從上位法，下位法不得超越上位法等，都是法治位階秩序的外在表現(xiàn)。政治強(qiáng)調(diào)權(quán)威，強(qiáng)調(diào)權(quán)力支配性，強(qiáng)調(diào)上下級(jí)關(guān)系中“命令—服從”的組織構(gòu)造。制度強(qiáng)調(diào)以執(zhí)行為生命，不能得到執(zhí)行的制度在本質(zhì)上不屬于制度范疇。由此可見(jiàn)，雖然法治、政治、制度的外延各有區(qū)分，但內(nèi)涵高度一致。發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)制度落地，既可以依靠制度本身的內(nèi)在慣性，也可以借助外在的政治安排和法治安排，還可以是三者的結(jié)構(gòu)性融合。而具體采用哪一種模式，必須根據(jù)一個(gè)國(guó)家自身的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、發(fā)展特性、發(fā)展需求等多方面要素予以綜合判斷。

　　習(xí)近平總書(shū)記指出，“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托”，“黨的十八大提出了全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)奮斗目標(biāo)，落實(shí)這個(gè)頂層設(shè)計(jì)，需要從法治上提供可靠保障”。這是對(duì)法治安排和制度落地之相互關(guān)系最生動(dòng)、最深刻的論述。任何一個(gè)戰(zhàn)略選擇，都離不開(kāi)主客觀條件的制約，都必須尊重主客觀條件的現(xiàn)實(shí)。對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的大國(guó)來(lái)說(shuō)，法治是最優(yōu)的選擇。經(jīng)過(guò)新中國(guó)70年特別是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)特色社會(huì)主義民主和法治的不斷推進(jìn)和發(fā)展，法治理念已經(jīng)深入人心，法治實(shí)施體系已經(jīng)初步完備，通過(guò)法治安排推動(dòng)制度落地，可以用最少的投入獲得最大的效益，從而最大程度使制度優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮。也因此，黨的十九屆四中全會(huì)把堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系擺在十分重要的地位。

　　中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是國(guó)家治理體系的骨干工程。推動(dòng)這個(gè)骨干工程建設(shè)，必須按照黨的十九屆四中全會(huì)部署，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。一是要健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制。依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政，憲法在法治體系中居于核心地位。要加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、憲法解釋等各項(xiàng)工作，特別是合憲性審查工作。用憲法統(tǒng)領(lǐng)法律體系，用合憲性審查工作確保作為下位法的法律與作為上位法的憲法保持高度一致。二是要完善立法體制機(jī)制。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。要通過(guò)立法體制機(jī)制的完善，突出立法的政治站位，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法相統(tǒng)一。其中，政治站位是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)立法突出合理性，民主立法強(qiáng)調(diào)人民性，依法立法保障合法性，最終目的是提高立法質(zhì)量和立法效率，實(shí)現(xiàn)良法促發(fā)展、保善治。三是要健全社會(huì)公平正義法治保障制度。中國(guó)特色社會(huì)主義道路堅(jiān)持以人民為中心，發(fā)展依靠人民，發(fā)展為了人民。要通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，讓人民在法治實(shí)踐中切身感受到公平正義。四是要加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。法律的生命在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。要通過(guò)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)在法律的框架和法治的軌道內(nèi)規(guī)范運(yùn)行、正確行使，用科學(xué)、規(guī)范、高效的法律實(shí)施實(shí)現(xiàn)良法善治。

　　黨的十九屆四中全會(huì)是一次具有開(kāi)創(chuàng)性、里程碑意義的重要會(huì)議。我們必須全面理解全會(huì)精神，以深入推進(jìn)全面依法治國(guó)為戰(zhàn)略抓手，把“中國(guó)之治”的制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力保證。

　　《光明日?qǐng)?bào)》（ 2019年11月22日 11版）