新時代地方政府權(quán)責清單制度的實行路徑
黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出“全面實行政府權(quán)責清單制度”的發(fā)展目標。政府權(quán)責清單制度是中國特色社會主義行政體制改革的主要內(nèi)容，也是推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心要素。全面實行政府權(quán)責清單制度必須建立在構(gòu)建科學合理的實行路徑之上，明確實行基礎、實行條件、實行規(guī)范和實行保障，將黨的指導思想融入具體的政府改革實踐。
科學界定政府間權(quán)責關(guān)系
政府間權(quán)責關(guān)系界定的科學合理程度直接關(guān)系到制度實行的有效性，因此政府間權(quán)責關(guān)系界定是地方政府權(quán)責清單制度實行的基礎。界定政府間權(quán)責關(guān)系主要從兩個方面出發(fā)。
一是從宏觀層面厘清政府的角色權(quán)責，即政府與市場、社會的權(quán)責邊界，明確政府在社會主義市場經(jīng)濟體制中“應該做什么”和“不應該做什么”。將政府的權(quán)責范疇與市場、社會進行明確劃分，將應該由政府履行的職責劃入政府權(quán)責清單之中，而屬于市場和社會的職責則納入市場機制和社會治理的范疇之中。
二是明確各級政府的權(quán)責范疇。根據(jù)我國“五級”政府體系，我國政府縱向上可劃分為中央政府、地方政府和基層政府三大范疇。應梳理各級政府的具體權(quán)責，明確各級政府的權(quán)責清單內(nèi)容。同時，依據(jù)各級政府部門“三定”規(guī)定，理順政府機構(gòu)間的職能職責關(guān)系，建立協(xié)同導向的橫向機構(gòu)權(quán)責框架，使政府權(quán)責關(guān)系的界定更加細化。
總之，政府間權(quán)責關(guān)系的界定就是綜合宏觀政府權(quán)責、縱向政府間權(quán)責、橫向機構(gòu)間權(quán)責，形成權(quán)責清單“輪廓”，明確各級政府及機構(gòu)“應該做什么”和“應該怎么做”，構(gòu)建政府權(quán)責清單制度實行的基本框架，為全面實行政府權(quán)責清單制度奠定堅實的基礎。
設置權(quán)責清單制度實施標準
實施標準是政府權(quán)責清單制度有效實行的條件。當前各級政府權(quán)責清單制度中的各類標準較為混亂，甚至存在法律依據(jù)不明、簡單人為認定的問題。因此，要從科學、合理的角度對權(quán)責清單制度的實施標準進行設置。地方政府權(quán)責清單制度的設置標準主要有以下幾個方面。
一是權(quán)責清單類別事項標準化。因不同地區(qū)各級地方政府對權(quán)責清單內(nèi)容與權(quán)責類型的理解存在偏差，造成清單類別劃分不統(tǒng)一，引發(fā)不同地區(qū)各級政府間權(quán)責清單具體事項劃分的混亂。所以，需要通過標準化設置來統(tǒng)一權(quán)責清單中權(quán)責類別事項劃分。具體以縱向政府與橫向機構(gòu)的權(quán)責關(guān)系界定為基礎，細化分類不同層級政府及機構(gòu)的權(quán)責內(nèi)容，并建立權(quán)責類別及事項標準的動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)權(quán)責在各級政府及機構(gòu)間的“定向”“定位”“定格”。
二是權(quán)責清單結(jié)構(gòu)要素標準化。地方政府權(quán)責清單的結(jié)構(gòu)要素即清單應設置哪些要素項目，以完整體現(xiàn)權(quán)責清單的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容。政府權(quán)責清單結(jié)構(gòu)要素的標準化可以嘗試通過統(tǒng)一事項名稱、事項編碼、權(quán)責類別、設定依據(jù)、實施主體、追責程序、監(jiān)督方式等來實現(xiàn)。
三是權(quán)責清單來源依據(jù)標準化。權(quán)責清單本質(zhì)上是現(xiàn)行法律體系下政府的一種“理權(quán)”，而如何實現(xiàn)依法“理權(quán)”就需要統(tǒng)一權(quán)責清單來源依據(jù)標準。根據(jù)我國法律法規(guī)的“權(quán)重”，明確“憲法—法律—法規(guī)—規(guī)范性文件—具體政策”的順序標準，嘗試使權(quán)責清單制定的來源依據(jù)能夠形成較為規(guī)范統(tǒng)一的標準，降低來源依據(jù)的模糊性與雜亂性，消除權(quán)責清單分散制定、單線作業(yè)的問題。
四是權(quán)責清單發(fā)布主體載體標準化。當前各級政府存在權(quán)責清單發(fā)布主體不統(tǒng)一，政府、部門、委托機構(gòu)發(fā)布并存。同時，發(fā)布載體也存在較大差異，傳統(tǒng)方式與網(wǎng)絡新媒體方式雜糅。因此，要探索政府權(quán)責清單發(fā)布主體與載體的標準規(guī)范，統(tǒng)一權(quán)責清單的發(fā)布主體與載體，加強發(fā)布主體的法律代表性和行政權(quán)威性，提升發(fā)布載體即時性和透明性。
統(tǒng)一權(quán)責清單制度運行程序
運行程序是政府權(quán)責制度實行的主體部分，決定了權(quán)責制度建設與實行能否保持穩(wěn)定的有效性，是權(quán)責清單實行的規(guī)范。統(tǒng)一權(quán)責清單運行程序需要從明確要素、確立流程、細化內(nèi)容和反饋調(diào)適等方面入手。
首先，明確制度實行的核心要素。在界定各級政府及機構(gòu)間的權(quán)責關(guān)系的基礎上，確立權(quán)責清單制度的實行主體、權(quán)責名稱、設定依據(jù)、履行方式等核心要素，確保地方政府權(quán)責清單制度實行的準確性和完整性。
其次，確立制度實行的指南與流程。以政府治理現(xiàn)代化建設要求中的優(yōu)化、協(xié)同、高效為指南，在確立政府權(quán)責類別事項標準統(tǒng)一的基礎上，借助現(xiàn)代管理技術(shù)逐步制定完善的制度實行指南及運行流程，明確制度實行各環(huán)節(jié)的目標導向、承辦主體、辦理標準、事務時限、監(jiān)督方式、責任界定和應急管理等，提高權(quán)責清單制度實行的規(guī)范化水平和有效性程度。
再次，細化權(quán)責清單具體內(nèi)容�；跈�(quán)責清單制度類別事項標準，以縱向?qū)蛹壓蜋M向機構(gòu)為框架，細化權(quán)責清單的具體內(nèi)容，使內(nèi)容具化到中微觀層面，制度實行則對應到各政府層級及機構(gòu)層面。
最后，實現(xiàn)權(quán)責清單制度信息反饋與動態(tài)調(diào)適。通過權(quán)責清單適時公開機制實現(xiàn)權(quán)責清單制度信息的有效反饋，形成“意見表達—意見綜合—決策—政策施行—信息反饋—政策修正”的科學程序。在信息有效反饋的基礎上，根據(jù)法律法規(guī)立改釋廢、機構(gòu)和職能調(diào)整等情況，不斷完善國家機構(gòu)職能體系，探索建立政府權(quán)責清單制度的動態(tài)調(diào)適機制。
綜上所述，政府權(quán)責清單制度運行程序體現(xiàn)為“核心要素—導向指南—運行流程—細化清單—信息反饋—動態(tài)調(diào)整”的“閉環(huán)”模式。
完善權(quán)責清單制度效能評估機制
效能評估是地方政府權(quán)責清單制度實行成效的“評價”機制與實行偏差的“糾偏”方式。政府權(quán)責清單制度的效能評估以指標評估法為基礎方法展開。
首先，確立指標體系與操作模式。建立權(quán)責清單制度效能評估的指標體系，包括一級指標、二級指標與具體事項指標等，并擬定效能評估的前置條件。在指標體系確立后，將清單中的權(quán)責事項分類對應到指標體系中，形成“雙向?qū)钡念悇e比對操作模式。
其次，明確信息篩選與數(shù)據(jù)檢驗方法。通過調(diào)研、問卷與大數(shù)據(jù)技術(shù)等方式搜集權(quán)責清單制度實行中的各類數(shù)據(jù)，依據(jù)指標體系對其進行分類細化，篩選具有代表性的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)信息作為效能評估的“原材料”。同時，通過數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)，對相關(guān)的數(shù)據(jù)樣本和數(shù)據(jù)信息進行檢驗，保證效能評估材料的科學性和合理性。
最后，建立評估機制框架。依據(jù)指標體系、操作模式和數(shù)據(jù)分類建立起權(quán)責清單制度的評估機制框架，使其成為處理各類權(quán)責清單樣本數(shù)據(jù)的“通項公式”。同時，拓展制度監(jiān)督渠道，廣泛接納社會組織、企業(yè)及公民個人的監(jiān)督，保證地方政府權(quán)責清單制度實行的有效性與合理性。
（本文系江蘇省社科基金青年項目“政府職責視閾下的大部門體制優(yōu)化路徑研究”（20ZZC003）階段性成果）
（作者單位：南京師范大學公共管理學院）
作者簡介
姓名：邱實 工作單位：
