排污許可制度改革 “持證排污”督促企業(yè)自覺守法
明確按證排污按證監(jiān)管大幅提高違法排污成本
“持證排污”督促企業(yè)自覺守法
● 排污許可是指環(huán)境保護(hù)主管部門依排污單位的申請(qǐng)和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對(duì)排污單位實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度
● 以前排污許可證由各地自行審核發(fā)放，許多地方的排污許可證載明的內(nèi)容簡單，未將與污染物排放行為直接關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝設(shè)施等排放源要求納入許可管理范圍，未對(duì)企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點(diǎn)、排放方式、排放去向等作出詳細(xì)要求，導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據(jù)
● 《排污許可管理?xiàng)l例》改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責(zé)任主體回歸企業(yè)。通過排污許可證的發(fā)放，進(jìn)一步明確了企業(yè)的主體責(zé)任和管理部門的監(jiān)管責(zé)任，督促企業(yè)由“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變
□ 本報(bào)記者 王陽
“廠門口的環(huán)保LED顯示屏上，主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，一目了然�！倍埞煞荻麻L朱雙全說，每天瀏覽環(huán)保數(shù)據(jù)是他的重要工作之一。
朱雙全所指的環(huán)保數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)，正是3月1日起實(shí)施的《排污許可管理?xiàng)l例》中的一大亮點(diǎn)。
《排污許可管理?xiàng)l例》對(duì)排污單位的主體責(zé)任作出明確要求。排污單位要按生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施、建設(shè)規(guī)范化污染物排放口，自行監(jiān)測(cè)并保存原始監(jiān)測(cè)記錄，原始監(jiān)測(cè)記錄與環(huán)境管理臺(tái)賬保存期限均不得少于5年。
接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，我國有環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》一法一規(guī)來規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)階段的環(huán)評(píng)審批，但在項(xiàng)目運(yùn)營階段卻只能依靠水、氣、聲、固、土、海等分項(xiàng)法律進(jìn)行監(jiān)管，比項(xiàng)目審批更重要的項(xiàng)目監(jiān)管卻沒有行政法規(guī)予以管理�！杜盼墼S可管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，正好將這個(gè)短板補(bǔ)齊了。
多頭管理導(dǎo)致混亂
無證排污普遍存在
所謂排污許可，是指環(huán)境保護(hù)主管部門依排污單位的申請(qǐng)和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污單位排污行為并明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對(duì)排污單位實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度。
我國探索建立排污許可制度的歷史，可以追溯到20世紀(jì)80年代。
1987年，我國一些城市開始探索排污許可證的基本環(huán)境管理制度，國家先后組織了水和大氣污染物排放許可證制度試點(diǎn)。
1988年3月，原國家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，首次將“排放許可證制度”單列為一章，提出在集中控制的基礎(chǔ)上，通過排污申報(bào)、登記和審查，向企業(yè)發(fā)放水污染物排放許可證，并逐步實(shí)行總量控制。
1989年7月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布的水污染防治法實(shí)施細(xì)則第9條規(guī)定，向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行排污許可證管理。
1995年，國務(wù)院發(fā)布的《淮河流域水污染防治暫行條例》第19條規(guī)定，淮河流域持有排污許可證的單位，應(yīng)當(dāng)保證其排污總量不超過排污許可證規(guī)定的排污總量控制指標(biāo)。
湖北省荊門市生態(tài)環(huán)境局局長賀曉軍告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，從整體來看，地方對(duì)排污許可進(jìn)行管理有一定作用，但因當(dāng)時(shí)的法律未明確排污單位法律責(zé)任、按證監(jiān)管執(zhí)法體系尚未建立、排污單位主體責(zé)任落實(shí)不到位、無證排污現(xiàn)象普遍存在等，不同地區(qū)的發(fā)證對(duì)象、許可要求、有效期等各不相同，難以統(tǒng)一公平，還出現(xiàn)因多頭管理導(dǎo)致的交叉重復(fù)、證照空乏、許可內(nèi)容單一等問題。
《法治日?qǐng)?bào)》記者梳理得知，排污許可證在各地的做法差別很大，證書的規(guī)格、申請(qǐng)程序和處罰措施也因地而異。有些地區(qū)要求所有排污單位申請(qǐng)排污許可證；也有一些地區(qū)只要求主要污染源申請(qǐng)?jiān)S可證；有些地方只發(fā)放水污染物排放許可證；也有一些地方頒發(fā)水和空氣污染物排放許可證；有些地方對(duì)水、氣、聲、渣實(shí)行許可證管理。
湖北百思得律師事務(wù)所律師陳勇承辦過多起環(huán)保案件，據(jù)他介紹，以前排污許可證由各地自行審核發(fā)放，許多地方的排污許可證載明的內(nèi)容非常簡單，未將與污染物排放行為直接關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝設(shè)施等排放源要求納入許可管理范圍，未對(duì)企業(yè)治理工藝流程、污染物排放地點(diǎn)、排放方式、排放去向等作出詳細(xì)要求，導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管和執(zhí)法缺乏依據(jù)。此外，地方版的排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)等其他環(huán)境管理制度缺乏有效的銜接。多項(xiàng)管理制度并行、交叉、重復(fù)，造成一定行政資源浪費(fèi)，甚至加重了不少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
排污許可制度改革
監(jiān)管效率大幅提高
2015年，全國多地出現(xiàn)大面積霧霾。同時(shí)，企業(yè)的污染物排放也成了“老大難”問題，污染源底數(shù)不清且管控不到位，是環(huán)保工作的一塊短板。
2015年9月11日，由中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱《方案》)，明確要求“完善污染物排放許可制。盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污”。
《方案》出臺(tái)后，排污許可制度改革應(yīng)運(yùn)而生。因此，很多人認(rèn)為2015年是中國環(huán)保事業(yè)的一個(gè)轉(zhuǎn)折年。
在此前后，大氣污染防治法、環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法等法律先后修訂，明確提出實(shí)行排污許可管理制度。
北京市人大常委會(huì)立法咨詢專家胡功群分析，此次《方案》改革的重點(diǎn)，是要將排污許可制度建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，銜接環(huán)評(píng)制度、融合總量控制等制度。改革后的排污許可制度，由現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查轉(zhuǎn)向企業(yè)自證守法，由多角度監(jiān)管轉(zhuǎn)向一證式監(jiān)管，由末端總排口監(jiān)管轉(zhuǎn)向生產(chǎn)經(jīng)營全過程監(jiān)管，提高了監(jiān)管效率，推進(jìn)企業(yè)由被動(dòng)式接受監(jiān)管轉(zhuǎn)向自主開展全方位環(huán)境管理。
2016年11月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》(以下簡稱《實(shí)施方案》)出臺(tái)，表明國家層面的排污許可制度開始實(shí)施。同年12月23日，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《排污許可證管理暫行規(guī)定》的通知，規(guī)范排污許可證申請(qǐng)、審核、發(fā)放、管理等程序。
《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，自2016年下半年起，以往由各地自行審核發(fā)放的排污許可證，開始按要求統(tǒng)一在國家排污許可證信息平臺(tái)進(jìn)行申報(bào)。以前排污許可證就是一張紙，企業(yè)在申請(qǐng)的時(shí)候需要跑部門遞材料。現(xiàn)在則是上網(wǎng)申請(qǐng)就可以辦理，采用全國統(tǒng)一編碼，分正證和副證。其中正證印有證書編號(hào)、地址等信息，通過證件上的二維碼掃描后可進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，顯示企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營地點(diǎn)、主要污染物類別、排污權(quán)的使用和交易等信息。副本則是厚厚一冊(cè)，既寫明了排污單位的基本信息，也規(guī)定了污染物排放的許可限值、許可條件等技術(shù)指標(biāo)，自行監(jiān)測(cè)、管理臺(tái)賬、信息公開等要求也赫然在列。
更重要的是，這些信息全部對(duì)外公開，接受全社會(huì)的監(jiān)督，除了掃描二維碼，登錄國家排污許可信息公開系統(tǒng)也同樣可以看到這些信息。
湖北新生源生物工程有限公司環(huán)�？偙O(jiān)李中安說，拿到國家版排污許可證后，責(zé)任更重了。“以前，企業(yè)是被動(dòng)接受監(jiān)管�，F(xiàn)在有環(huán)保部門明確提出的企業(yè)責(zé)任，又有全社會(huì)的監(jiān)督，督促我們更主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)�！�
2017年，原環(huán)境保護(hù)部審議通過《排污許可管理辦法(試行)》，于2018年1月10日公布，作為落實(shí)《實(shí)施方案》實(shí)施排污許可制度的重要基礎(chǔ)性文件發(fā)布，并將這項(xiàng)制度提高到部門規(guī)章層級(jí)。
《實(shí)施方案》授權(quán)原環(huán)境保護(hù)部依法制訂并公布排污許可分類管理名錄�！秾�(shí)施方案》還規(guī)定了分步實(shí)施許可證制度的原則和時(shí)間框架。分步實(shí)施許可證制度的時(shí)間框架為：率先對(duì)火電、造紙行業(yè)企業(yè)核發(fā)排污許可證，2017年完成《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》重點(diǎn)行業(yè)及產(chǎn)能過剩行業(yè)企業(yè)排污許可證核發(fā)，2020年全國基本完成排污許可證核發(fā)。
安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授張運(yùn)書認(rèn)為，排污許可證由“紙”變“書”的過程，實(shí)質(zhì)是法律法規(guī)及規(guī)范性文件適用的變化，因此許可證上的內(nèi)容就包含了企事業(yè)單位需要履行的涉及污染物排放的所有法定職責(zé)。
張運(yùn)書提出，作為改革完善后的國家版排污許可證，既要承擔(dān)固定污染源管理基礎(chǔ)制度的角色，還需要在全國統(tǒng)一的信息平臺(tái)體現(xiàn)科學(xué)化、信息化管理，同時(shí)還要承擔(dān)各項(xiàng)固定污染源管理制度銜接融合的核心角色，不僅要實(shí)現(xiàn)對(duì)污染源全過程的管控，還要做到與環(huán)評(píng)制度相銜接，與總量控制、排污權(quán)交易等制度相融合。
明確企業(yè)主體責(zé)任
自行監(jiān)測(cè)自證守法
2021年3月1日起，《排污許可管理?xiàng)l例》正式施行。
據(jù)生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該條例改變了以往政府包辦式、保姆式管理的做法，讓治理污染的責(zé)任主體回歸企業(yè)。企業(yè)要自證守法，自己證明自己的排污行為符合排污許可證要求。通過排污許可證的發(fā)放，進(jìn)一步明確了企業(yè)的主體責(zé)任和管理部門的監(jiān)管責(zé)任，督促企業(yè)由“要我守法”向“我要守法”轉(zhuǎn)變。
根據(jù)《排污許可管理?xiàng)l例》，在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，排污單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備好規(guī)定的材料，主動(dòng)到所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門申請(qǐng)取得排污許可證。申請(qǐng)材料包括單位的基本信息、環(huán)評(píng)批準(zhǔn)文件或備案手續(xù)、污染防治設(shè)施、排放口設(shè)置、排放方式、自行監(jiān)測(cè)方案等內(nèi)容。排污單位在提出申請(qǐng)前，應(yīng)通過全國排污許可證管理信息平臺(tái)公開基本信息、擬申請(qǐng)?jiān)S可的事項(xiàng)。在排污管理環(huán)節(jié)，排污單位要建立內(nèi)部環(huán)境管理制度。自行開展排放監(jiān)測(cè)，并保存原始監(jiān)測(cè)記錄。排污單位要對(duì)自行監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得篡改、偽造。
據(jù)湖北省生態(tài)環(huán)境廳總工程師周水華介紹，我國在環(huán)保領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)，項(xiàng)目前端的管理靠環(huán)評(píng)制度、項(xiàng)目后端的監(jiān)管靠許可證制度。排污單位應(yīng)當(dāng)按照排污許可證規(guī)定的格式、內(nèi)容和頻次要求，如實(shí)記錄主要生產(chǎn)設(shè)施和污染防治設(shè)施運(yùn)行情況，以及污染物排放濃度、排放量等。按照排污許可證規(guī)定內(nèi)容、頻次和時(shí)間要求，向?qū)徟块T提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告，如實(shí)報(bào)告污染物排放行為、排放濃度、排放量等。
“這意味著，今后所有的排污企業(yè)都將持證排污和按證排污。未取得排污許可證排放污染物的，生態(tài)環(huán)境部門將采取按日連續(xù)處罰，最高可罰100萬元，還可采取責(zé)令限制生產(chǎn)、關(guān)閉等處罰措施和強(qiáng)制措施�！敝芩A說。
有業(yè)內(nèi)人士坦言，《排污許可管理?xiàng)l例》的施行，對(duì)于大多數(shù)排污企業(yè)而言，無異于一場(chǎng)“地震”。
湖北省隨州市生態(tài)環(huán)境局隨縣分局副局長肖福海說，以前檢查時(shí)，對(duì)不同的企業(yè)，尤其是工藝復(fù)雜、排放口多的企業(yè)，心里沒底。盡管環(huán)保人員經(jīng)常到企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)，有時(shí)還突擊“夜查”，但畢竟不是每個(gè)人都是專家，也容易被企業(yè)“忽悠”�，F(xiàn)在核發(fā)排污許可證的過程，可以幫助管理人員理清每一個(gè)行業(yè)基本設(shè)備、工藝流程以及產(chǎn)排污節(jié)點(diǎn)的過程。這些清晰可查的內(nèi)容都已經(jīng)載明在排污許可證上，將會(huì)大幅提高管理效率和透明度。
