建國(guó)家公園 促生態(tài)文明
從2013年提出建立國(guó)家公園體制以來(lái)，我國(guó)加快推進(jìn)建立自然保護(hù)地新體系。2015年，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入試點(diǎn)階段。2021年第一批5個(gè)國(guó)家公園設(shè)立，保護(hù)面積達(dá)23萬(wàn)平方公里。如何高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)國(guó)家公園，本期特邀3位專家探討。
主持人：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)社理論部主任、研究員 徐向梅
探索創(chuàng)新發(fā)展路徑
主持人：我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展階段，目前建設(shè)現(xiàn)狀如何？
蘇楊（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）：從2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國(guó)家公園體制”到“中國(guó)正在建設(shè)全世界最大的國(guó)家公園體系”，是我國(guó)國(guó)家公園破土而出的九年，也是生態(tài)文明建設(shè)快速發(fā)展的九年。
“世界最大的國(guó)家公園體系”發(fā)端，是厚積薄發(fā)：從資源來(lái)看，作為世界十二個(gè)生物多樣性巨豐的國(guó)家之一，我國(guó)是以就地保護(hù)生物多樣性為主要功能的國(guó)家公園的沃土。對(duì)標(biāo)建成“世界最大的國(guó)家公園體系”，可按標(biāo)志性文件或中央提出的目標(biāo)為節(jié)點(diǎn)分成三個(gè)階段，這三個(gè)階段基本與我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)同步。
2006年—2014年為探索階段。2006年，云南省探索國(guó)家公園建設(shè)。2007年黨的十七大報(bào)告首次提出生態(tài)文明建設(shè)，但二者并沒有明確關(guān)聯(lián)起來(lái)。2008年，原國(guó)家林業(yè)局正式批復(fù)云南省開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)。值得一提的是，這種探路尚未涉及體制，與自然保護(hù)地相關(guān)的制度沒有發(fā)生變化，因此階段性成果也不明顯，但起到了信號(hào)作用——這條路值得嘗試。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在“生態(tài)文明制度建設(shè)和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)”一節(jié)中提出“建立國(guó)家公園體制”。這說(shuō)明，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)重在體制且是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。
2015年—2021年為試點(diǎn)階段。2015年1月國(guó)家發(fā)改委等13部委聯(lián)合印發(fā)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，9月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。前者明確了體制建設(shè)內(nèi)容和試點(diǎn)省、9個(gè)試點(diǎn)區(qū)，后者專節(jié)定位了國(guó)家公園。2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《建立國(guó)家公園體制總體方案》。黨的十九大報(bào)告更明確提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。在操作層面上，國(guó)家生態(tài)文明體制改革及相關(guān)的機(jī)構(gòu)改革決定了這條路的“基礎(chǔ)設(shè)施”和“施工者”。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，“組建國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子”，由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理。
國(guó)家公園管理局的成立，與“十三五”規(guī)劃綱要提出的“整合設(shè)立一批國(guó)家公園”和《三江源國(guó)家公園總體規(guī)劃》提出的“2020年建成國(guó)家公園”一起，使得國(guó)家公園體制建設(shè)開始落地。而《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》出臺(tái)及青海省在全國(guó)率先開展“以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系示范省”建設(shè)，則使國(guó)家公園體制建設(shè)工作覆蓋到整個(gè)自然保護(hù)地。隨著共識(shí)形成和體制落地，這個(gè)階段的進(jìn)度比試點(diǎn)前3年要快，建設(shè)成效從三個(gè)方面彰顯：一是加強(qiáng)了保護(hù)。最終形成的10個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)相對(duì)既往自然保護(hù)地?cái)U(kuò)大了面積、真正從權(quán)屬上明確了邊界、加強(qiáng)了執(zhí)法和監(jiān)測(cè)，因而旗艦物種數(shù)量有了數(shù)據(jù)清晰的增長(zhǎng)、生態(tài)系統(tǒng)有了遙感可見的優(yōu)化。二是規(guī)范了利用。各試點(diǎn)區(qū)的水電站、礦山、大眾觀光旅游設(shè)施等應(yīng)關(guān)盡關(guān)，旅游通過特許經(jīng)營(yíng)的方式得到了規(guī)范并拓展出真正的生態(tài)旅游，“國(guó)家公園不是建禁區(qū)”的理念得到落實(shí)。三是改善了民生。原住居民大多通過“升級(jí)發(fā)錢”和“轉(zhuǎn)型掙錢”提高了收入，生產(chǎn)生活條件得到改善。牧民親身體驗(yàn)了野生動(dòng)物越多、自己收入越高的變化。這種市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償與既往“數(shù)山頭”或“數(shù)人頭”而不管保護(hù)成效的補(bǔ)償形成了明顯對(duì)比，只有先形成利益共同體才能形成共抓大保護(hù)的生命共同體。
2021年，我國(guó)正式設(shè)立第一批5個(gè)國(guó)家公園：三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山，國(guó)家公園也被第三方評(píng)價(jià)為“生態(tài)文明體制改革中整體進(jìn)展最快、制度改革最系統(tǒng)的領(lǐng)域”�！吨泄仓醒腙P(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》將“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”作為重大工作成就寫入其中。按照《國(guó)家公園空間布局方案》，未來(lái)我國(guó)應(yīng)該有50個(gè)左右的國(guó)家公園。期待國(guó)家公園真正成為生態(tài)文明、美麗中國(guó)建設(shè)之路的引領(lǐng)者。
綜合效益成效顯現(xiàn)
主持人：2015年以來(lái)，我國(guó)開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，取得了怎樣的成效？
歐陽(yáng)志云（中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心主任）：建立國(guó)家公園體制是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是解決我國(guó)自然保護(hù)地發(fā)展過程中存在的重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展存在矛盾等問題的重大舉措。自2015年以來(lái)，我國(guó)先后開展了東北虎豹、祁連山、大熊貓、三江源、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、普達(dá)措、錢江源、南山等10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)，在體制改革、管理機(jī)制等方面取得顯著成效。
統(tǒng)一分級(jí)的管理體制初步形成。為有序推進(jìn)國(guó)家公園體制改革，10個(gè)試點(diǎn)區(qū)都建立了國(guó)家公園協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)。各試點(diǎn)區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，探索建立了不同管理模式，如，東北虎豹國(guó)家公園實(shí)行國(guó)家林草局代表中央直接管理模式，三江源、海南熱帶雨林、武夷山國(guó)家公園實(shí)行省政府垂直管理模式，為建立高效的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多樣探索。
自然資源管理機(jī)制進(jìn)一步完善。試點(diǎn)區(qū)率先開展自然資源所有權(quán)劃定和確權(quán)登記，全面推進(jìn)各類自然保護(hù)地整合，基本實(shí)現(xiàn)了一個(gè)公園、一個(gè)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使國(guó)家公園管理職責(zé)。同時(shí)，積極推進(jìn)一園一法建設(shè)。如，青海省2017年制定《三江源國(guó)家公園條例（試行）》，福建省、海南省也先后制定并實(shí)施武夷山、海南熱帶雨林等國(guó)家公園管理?xiàng)l例。國(guó)家公園建設(shè)與管理有法可依，為協(xié)調(diào)自然資源管理、保護(hù)地整合、礦產(chǎn)資源開發(fā)退出、生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)發(fā)展等問題提供了法律依據(jù)，為推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)與體制改革提供了保障。
推進(jìn)保護(hù)與社區(qū)協(xié)同發(fā)展。各試點(diǎn)區(qū)利用多方整合的資金，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)新模式，促進(jìn)了保護(hù)與社區(qū)協(xié)同發(fā)展。采取增設(shè)公益崗位、加強(qiáng)集體土地統(tǒng)一管理、提高生態(tài)補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、改善生產(chǎn)生活設(shè)施、開展特許經(jīng)營(yíng)等措施，探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窈蜕て髽I(yè)職工的安置。如，三江源試點(diǎn)區(qū)實(shí)施“五個(gè)一批”模式，將草原保護(hù)與精準(zhǔn)扶貧對(duì)接，設(shè)立生態(tài)管護(hù)崗位，園區(qū)17211戶牧民“一戶一崗”全覆蓋，年均獲得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償2.16萬(wàn)元。武夷山國(guó)家公園提高國(guó)家公園范圍內(nèi)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)主景區(qū)內(nèi)集體山林實(shí)行“兩權(quán)分離”管理，所有權(quán)歸村民，使用管理權(quán)歸國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，對(duì)林權(quán)所有者實(shí)行補(bǔ)償，引導(dǎo)茶農(nóng)開展生態(tài)茶園改造，建設(shè)混交茶園270公頃，促進(jìn)茶農(nóng)持續(xù)穩(wěn)定增收。普達(dá)措試點(diǎn)區(qū)通過社區(qū)參與式生態(tài)旅游，每年從游憩收入提取生態(tài)補(bǔ)償資金，按照“人均+戶均”的方式，分區(qū)分級(jí)實(shí)施補(bǔ)償，建立教育資助制度，村民受教育程度大幅提升。各類生態(tài)補(bǔ)償措施的實(shí)施有效緩解了保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，既增加了居民收入，又提高了自然資源保護(hù)成效。
科技支撐持續(xù)加強(qiáng)。為加強(qiáng)國(guó)家公園科技支撐，國(guó)家林草局與中國(guó)科學(xué)院聯(lián)合建立了國(guó)家公園研究院，各試點(diǎn)公園建立或共建國(guó)家公園科研機(jī)構(gòu)20多個(gè)，匯聚了一批多學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜遥纬蓮?qiáng)大智力支持。部分最新科研成果已應(yīng)用于公園的保護(hù)與管理工作，為國(guó)家公園監(jiān)測(cè)、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)提供了有力支撐。如，東北虎豹國(guó)家公園“天地空”一體化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，2019年至2021年共拍攝視頻超過700萬(wàn)條，其中東北虎豹視頻超過2萬(wàn)條，識(shí)別出黃牛散放與虎豹活動(dòng)高度重疊的8個(gè)區(qū)域，為保護(hù)巡護(hù)提供了大數(shù)據(jù)支撐。
自然生態(tài)保護(hù)成效初顯。各試點(diǎn)區(qū)通過綜合科學(xué)考察或主要保護(hù)對(duì)象專項(xiàng)調(diào)查，大力提升了信息化、智能化水平，全方位、立體式的監(jiān)測(cè)巡護(hù)體系初步建立。通過專項(xiàng)保護(hù)行動(dòng)對(duì)試點(diǎn)區(qū)違法行為開展聯(lián)合執(zhí)法；堅(jiān)持自然恢復(fù)為主，針對(duì)生態(tài)系統(tǒng)退化和破壞的類型和程度，采取必要輔助措施修復(fù)。各試點(diǎn)區(qū)自然資源和人類活動(dòng)監(jiān)管能力有效提升，自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量持續(xù)提升，藏羚羊、大熊貓、東北虎等重點(diǎn)保護(hù)物種棲息地得到恢復(fù)，種群數(shù)量有所增加。
國(guó)家公園理念深入人心。各試點(diǎn)區(qū)通過國(guó)家公園官網(wǎng)、微博等渠道宣傳生態(tài)文明思想，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切問題，極大提高了國(guó)家公園的社會(huì)關(guān)注度。通過建立國(guó)家公園自然教育基地，自然環(huán)境教育規(guī)模有序擴(kuò)大，國(guó)家公園的全民公益性得以體現(xiàn)。試點(diǎn)以來(lái)，社會(huì)各界參與志愿服務(wù)逾萬(wàn)人次，生態(tài)文明理念廣為傳播。
加快提升治理能力
主持人：結(jié)合試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勎磥?lái)我國(guó)國(guó)家公園管理體制機(jī)制完善和創(chuàng)新建設(shè)應(yīng)從哪些方面重點(diǎn)推進(jìn)。
楊銳（清華大學(xué)國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)）：我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)形成具有中國(guó)特色的現(xiàn)代化治理體系。治理體系的構(gòu)建原則是“以我為主，開放吸收”，同時(shí)堅(jiān)持“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”三大理念。與美國(guó)等國(guó)家公園的自然保護(hù)和全民游憩機(jī)會(huì)提供的“雙目標(biāo)”不同，我國(guó)國(guó)家公園“生態(tài)保護(hù)第一”的理念是在生態(tài)文明歷史時(shí)期，面對(duì)低效的自然保護(hù)局面、破碎化的保護(hù)地空間布局，以及“九龍治水”的管理體制，做出的重要決策，旨在從根本上扭轉(zhuǎn)自然保護(hù)的被動(dòng)局面。
未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)在確保生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性保護(hù)的前提下，進(jìn)一步探索走出“人與天諧，天人共美”的道路。治理的關(guān)鍵路徑可以概括為“中央事權(quán)、上下協(xié)同”“財(cái)政專戶、多元補(bǔ)充”“一園一策、園警執(zhí)法”“地權(quán)包容、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)管”“社區(qū)共治、人融自然”，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。
改革優(yōu)化行政體制方面，應(yīng)構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合、央省協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制，結(jié)合《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》，明確國(guó)家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)履行主體，因地制宜進(jìn)一步明晰國(guó)家公園央地事權(quán)劃分，深入調(diào)研國(guó)家公園內(nèi)各種權(quán)利權(quán)益關(guān)系及其影響，創(chuàng)新權(quán)責(zé)明確、上下協(xié)同、多方參與的高效治理體制。
建立完善財(cái)政制度方面，依據(jù)央地事權(quán)劃定財(cái)權(quán)，在中央和省兩個(gè)層面設(shè)立國(guó)家公園財(cái)政專戶，將不同渠道的國(guó)家公園政府資金統(tǒng)籌調(diào)配，實(shí)現(xiàn)一個(gè)進(jìn)口、一個(gè)出口。國(guó)家公園的財(cái)政投入應(yīng)以日常管理、保護(hù)監(jiān)測(cè)和能力建設(shè)為主要方向，嚴(yán)控工程建設(shè)項(xiàng)目全過程，確�；A(chǔ)建設(shè)投資發(fā)揮現(xiàn)代化綜合管理作用。國(guó)家公園作為全民公益事業(yè)，應(yīng)鼓勵(lì)公眾、社會(huì)組織和企業(yè)的資金支持，同時(shí)創(chuàng)新綠色投融資機(jī)制、完善特許經(jīng)營(yíng)制度，作為財(cái)政資金的多元補(bǔ)充。
強(qiáng)化實(shí)化立法執(zhí)法方面，應(yīng)立足我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)實(shí)際，高質(zhì)量謀劃立法工作，加快推進(jìn)《國(guó)家公園法》《自然保護(hù)地法》的立法進(jìn)程，同時(shí)充分考慮各地區(qū)域條件差異性，在《國(guó)家公園法》框架內(nèi)，為每一單體國(guó)家公園制定管理?xiàng)l例或?qū)嵤┘?xì)則，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“一園一策”。執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)與立法同等重要，國(guó)家公園園警制度是國(guó)際上普遍采用的執(zhí)法制度，很多園警不僅能保證法律有效執(zhí)行，也具備生物學(xué)、社會(huì)學(xué)等專業(yè)背景。我國(guó)國(guó)家公園應(yīng)加快探索建立相關(guān)執(zhí)法制度。
創(chuàng)新落實(shí)土地管理政策方面，面對(duì)我國(guó)獨(dú)有的差異化復(fù)雜地權(quán)現(xiàn)狀，如果在國(guó)家公園內(nèi)排除集體土地，不僅會(huì)讓東部、南部省份很難有機(jī)會(huì)建立國(guó)家公園，也會(huì)對(duì)生物多樣性保護(hù)造成重大損失。建議采用贖買、保護(hù)地役權(quán)、保護(hù)協(xié)議等多種適用性政策，將有價(jià)值的集體所有土地納入國(guó)家公園范圍。統(tǒng)一規(guī)劃和管理、允許與保護(hù)目標(biāo)兼容的土地利用形式，是將集體土地納入國(guó)家公園的兩個(gè)前提。
社區(qū)治理方面，國(guó)家公園體制試點(diǎn)以來(lái)，以三江源為代表的試點(diǎn)區(qū)創(chuàng)造性地提出了“一戶一崗”等社區(qū)參與保護(hù)政策，幫助當(dāng)?shù)匕傩諒纳鷳B(tài)保護(hù)中受益。因此，我們有條件、有可能在國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)“社區(qū)共治，人融自然”，即在“生態(tài)保護(hù)第一”的前提下，不排斥環(huán)境容量范圍內(nèi)的社區(qū)居民，也不需要對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的居民實(shí)行大規(guī)模的、強(qiáng)制性搬遷，而是在法律、制度和技術(shù)等方面，創(chuàng)造出國(guó)家公園內(nèi)人與自然和諧共存的局面。 （本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) ）
