從“自信”到“尷尬”，美國在拉美為何遭“外交噩夢(mèng)”？
【環(huán)球時(shí)報(bào)駐巴西特派記者 陳一鳴 環(huán)球時(shí)報(bào)特約記者 陳浩】此前在國會(huì)兜售“重建更好未來”社會(huì)支出法案時(shí)，美國總統(tǒng)拜登將自己對(duì)標(biāo)為前總統(tǒng)富蘭克林·羅斯福和林登·約翰遜，稱如果相關(guān)法案通過，取得的成績將比這兩人取得的“功績”加在一起 “還偉大、還有意義”�，F(xiàn)在主辦第九屆美洲峰會(huì)，拜登想要重現(xiàn)的可能是1994年美國舉辦首屆美洲峰會(huì)時(shí)的“盛況”。不過時(shí)移世易，在此次峰會(huì)上，美國不僅風(fēng)光不再，而且還因?yàn)榫芙^古巴等國參會(huì)遭到多國領(lǐng)導(dǎo)人的抵制和批評(píng)。有人直言，此次峰會(huì)是美國的“外交噩夢(mèng)”。從1994年到2022年，美國做了什么，讓拉美國家對(duì)其態(tài)度大變？
28年，華盛頓從“自信”到“尷尬”
“尷尬”“失敗”“外交噩夢(mèng)”“美國在拉美影響力的墓碑”“華盛頓的單極霸權(quán)走到頭了”——由美國主辦的第九屆美洲峰會(huì)正在進(jìn)行，然而在會(huì)議正式舉行前，這些評(píng)語已經(jīng)充斥媒體。
拉美國家不再像過去一樣
據(jù)《洛杉磯時(shí)報(bào)》報(bào)道，6月6日，也就是美洲峰會(huì)開幕當(dāng)天，美國官員才公布此次會(huì)議的與會(huì)者名單。根據(jù)這份名單，只有23個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)人出席此次會(huì)議，約占美洲地區(qū)所有國家的2/3。在墨西哥總統(tǒng)洛佩斯宣布不參加此次會(huì)議之后，洪都拉斯、烏拉圭、玻利維亞等其他拉美國家領(lǐng)導(dǎo)人紛紛效仿，以此表達(dá)對(duì)美國將古巴、委內(nèi)瑞拉和尼加拉瓜3國排除在峰會(huì)之外的嚴(yán)重不滿。
多個(gè)拉美國家對(duì)美國進(jìn)行嚴(yán)厲批評(píng)。尼加拉瓜總統(tǒng)奧爾特加發(fā)表聲明諷刺說，美國“正生活在一個(gè)精神分裂的時(shí)刻，認(rèn)為它可以主宰整個(gè)地球”。除了譴責(zé)美國外，一些美洲國家還準(zhǔn)備和華盛頓唱對(duì)臺(tái)戲。阿根廷計(jì)劃組織一場與美洲峰會(huì)同時(shí)舉行的“反峰會(huì)”，會(huì)議的口號(hào)就是“沒有成員國被排除在外”。古巴日前在首都哈瓦那舉辦美洲玻利瓦爾聯(lián)盟峰會(huì)。古巴領(lǐng)導(dǎo)人將這次會(huì)議描述為“融合、團(tuán)結(jié)、合作的峰會(huì)”。法新社評(píng)論稱，美國和一些拉美國家就美洲峰會(huì)產(chǎn)生的摩擦表明，拉美國家不再像過去一樣，愿意無條件服從華盛頓的指令。
美前官員懷念過去的美好
美洲峰會(huì)源自1990年美國時(shí)任總統(tǒng)布什提出的“美洲倡議”計(jì)劃。BBC介紹說，1990年6月，布什首次提出建立一個(gè)覆蓋整個(gè)美洲的自由貿(mào)易區(qū)。克林頓成為美國總統(tǒng)后，繼承了這一計(jì)劃并加以具體化。1994年12月，克林頓在邁阿密舉行首屆美洲峰會(huì)，除古巴之外的美洲34個(gè)國家領(lǐng)導(dǎo)人參加了會(huì)議。
從很大程度上來說，1994年的美洲峰會(huì)是美國的高光時(shí)刻。當(dāng)時(shí)冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，正是美國全球勝利主義的鼎盛時(shí)期，而自由主義也在拉丁美洲迅速蔓延�！堵迳即墪r(shí)報(bào)》稱，當(dāng)時(shí)除了古巴，西半球“每一個(gè)政府都是民主選舉產(chǎn)生的”，這是“重大進(jìn)步的標(biāo)志”。
克林頓政府當(dāng)時(shí)完全主導(dǎo)了首屆美洲峰會(huì)的具體議程和整個(gè)會(huì)議的重點(diǎn)。會(huì)議提出建立美洲自由貿(mào)易區(qū)。美國《基督教科學(xué)箴言報(bào)》1994年12月14日的報(bào)道顯示，當(dāng)年的美洲峰會(huì)以其“行動(dòng)計(jì)劃”脫穎而出，該計(jì)劃設(shè)定了詳細(xì)步驟，包括目標(biāo)日期和問責(zé)措施�？肆诸D當(dāng)年意氣風(fēng)發(fā)地對(duì)其他國家領(lǐng)導(dǎo)人說：“我們的目標(biāo)是為美洲國家和人民之間的關(guān)系建立一個(gè)全新的架構(gòu)。”據(jù)美國《外交政策》雜志報(bào)道，首屆美洲峰會(huì)舉行時(shí)，各國對(duì)此機(jī)制持樂觀態(tài)度。雖然那次峰會(huì)希望建立的美洲自貿(mào)區(qū)最終未能實(shí)現(xiàn)，但卻讓美國與各拉美國家達(dá)成了一系列雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。
“那是一個(gè)美好的時(shí)刻，”克林頓的美洲峰會(huì)特別代表麥克拉蒂回憶說。曾參加過1994年美洲峰會(huì)的白宮官員法恩斯沃思日前在《美洲季刊》上撰文，稱自己永遠(yuǎn)不會(huì)忘記那種“擁有無限可能”的感覺，“西半球正在走上新的、可持續(xù)的、令人興奮的道路，這將帶來更大的繁榮，減少不平等和腐敗”。
影響力下降早已開始
相較于近30年前首屆美洲峰會(huì)的“輝煌”，美國今年第二次主辦該峰會(huì)的情況可謂慘淡。有評(píng)論稱，拜登原指望通過舉辦本屆峰會(huì)顯示美國在美洲地區(qū)的“領(lǐng)導(dǎo)地位”，但現(xiàn)在峰會(huì)儼然已成為華盛頓的“外交噩夢(mèng)”。美國《外交政策》雜志認(rèn)為，美國面臨的挑戰(zhàn)不只是此次峰會(huì)可能“撲街”，更重要的是，在該峰會(huì)舉行了近30年后，今年的會(huì)議可能會(huì)被解讀為美國在該地區(qū)影響力的一座墓碑。
其實(shí)，美國在美洲影響力的下降早已開始�！度A盛頓郵報(bào)》日前稱，有數(shù)據(jù)顯示，10年前，美洲許多民眾已經(jīng)覺得美國在該地區(qū)的影響力在下降。2021年初，美洲民眾給華盛頓打出的平均信任分為53分，勉強(qiáng)高于中點(diǎn)。拉美人對(duì)美國的評(píng)價(jià)也不高，除了多米尼加和薩爾瓦多外，阿根廷等8國民眾對(duì)美國政府的評(píng)價(jià)都低于60分。
很多經(jīng)貿(mào)倡議都沒落到實(shí)處
美國在拉美的影響力為什么不斷下降？中國國際問題研究院發(fā)展中國家所所長、中國拉美學(xué)會(huì)常務(wù)理事王友明對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者表示，一個(gè)很重要的原因就是美國對(duì)拉美的很多倡議，都是口惠而實(shí)不至，拉美國家對(duì)此很失望。
其實(shí)針對(duì)拉美，美國提出了不少倡議。比如特朗普政府2019年啟動(dòng)“美洲增長”倡議，宣布與30個(gè)拉美國家在此框架下展開合作。2021年，拜登在七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上推出“重建美好世界”（“B3W”）計(jì)劃，并派遣代表團(tuán)前往哥倫比亞等拉美國家，了解該計(jì)劃如何能支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。
不過，巴西政治學(xué)家維埃拉表示，美國和拉美的很多經(jīng)貿(mào)投資倡議都處于初期階段。以拜登的“B3W”計(jì)劃為例，美國智庫“全球美洲人”稱，該計(jì)劃的很多項(xiàng)目仍在參議院擱淺。墨西哥總統(tǒng)近期也抱怨說，在俄烏軍事沖突爆發(fā)后，美國快速向基輔提供大量援助，然而對(duì)中美洲的承諾遲遲不能兌現(xiàn)。 美國不僅沒有兌現(xiàn)向拉美國家作出的承諾，還因?yàn)橹\求私利導(dǎo)致這些國家發(fā)展出現(xiàn)各種問題。美國智庫經(jīng)濟(jì)政策研究中心近期發(fā)文稱，美國政府通過制裁、控制國際貨幣基金組織（IMF）等國際金融機(jī)構(gòu)、貿(mào)易政策和援助計(jì)劃來影響拉美國家的經(jīng)濟(jì)和政治進(jìn)程。按照華盛頓官方的說法，這些手段都是以改善拉美人民生活為目標(biāo)的，然而它們卻使大多數(shù)拉美人的生活更加艱難，并導(dǎo)致該地區(qū)未能實(shí)現(xiàn)包容性增長。
經(jīng)濟(jì)政策研究中心特別強(qiáng)調(diào)，拉美人最討厭的國際機(jī)構(gòu)莫過于IMF。因?yàn)檫@一機(jī)構(gòu)的干涉，1980年至2000年期間，拉美地區(qū)的人均經(jīng)濟(jì)增長僅上漲5.7%。據(jù)巴西新聞網(wǎng)站“Brasil de Fato”報(bào)道，幾十年來，IMF讓拉美國家陷入債務(wù)危機(jī)，阿根廷馬克里政府就向IMF借貸數(shù)百億美元，該國至今仍困在其中。
此外，美國和很多拉美國家簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，這是華盛頓在這些國家推動(dòng)新自由主義的措施之一。雖然美國貿(mào)易代表一再聲稱，每一項(xiàng)自貿(mào)協(xié)定都會(huì)給相關(guān)國家?guī)韽?qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長并減少貧困，但數(shù)據(jù)往往顯示，事實(shí)恰恰相反。例如，1994年北美自由貿(mào)易協(xié)定實(shí)施之后，墨西哥成為西半球經(jīng)濟(jì)增長速度最慢的國家之一，貧困加劇，數(shù)百萬工人工作受到影響。
美國通過援助項(xiàng)目推進(jìn)其在拉美的政治目標(biāo)，引發(fā)這些國家民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。根據(jù)維基解密公布的美國國務(wù)院電文，華盛頓啟動(dòng)了一些援助項(xiàng)目來推動(dòng)右翼盟友的連任，比如精心安排美國支持的公共工程項(xiàng)目的啟動(dòng)時(shí)間。華盛頓這些破壞性的政策為許多拉美國家埋下變革的種子。
此外，美國在移民、抗擊新冠肺炎疫情、環(huán)保等問題上不負(fù)責(zé)任的做法，也讓一些拉美國家漸漸遠(yuǎn)離華盛頓。
不重視拉美，還希望人家“追隨”
拜登就任美國總統(tǒng)后，很多人對(duì)“華盛頓與拉美國家關(guān)系的新時(shí)期”寄予厚望，因?yàn)榇饲霸趽?dān)任美國副總統(tǒng)時(shí)，拜登主導(dǎo)了華盛頓對(duì)拉美地區(qū)的外交政策。根據(jù)法國國際廣播電臺(tái)的說法，拜登也希望借此次美洲峰會(huì)展現(xiàn)“美國與拉美國家的關(guān)系進(jìn)入新時(shí)期”。不過中國國際問題研究院發(fā)展中國家所所長、中國拉美學(xué)會(huì)常務(wù)理事王友明在接受《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)表示，美國舉行此次峰會(huì)的主要目的是在拉美地區(qū)刷存在感，展示美國對(duì)所謂“后院”的掌控，該地區(qū)不是美國全球戰(zhàn)略的重點(diǎn)。
美國對(duì)拉美地區(qū)的不重視首先體現(xiàn)在其官員“配置”上。美國《外交政策》雜志指出，美國在西半球12個(gè)國家的大使職位仍然空缺，拜登對(duì)美國駐巴西、智利、多米尼加等7國大使的提名被擱置在參議院，對(duì)美洲國家組織負(fù)責(zé)人的提名也遭遇了同樣的命運(yùn)。值得注意的是，美洲國家組織是該地區(qū)最重要的多邊機(jī)構(gòu)之一，而該組織的秘書處傳統(tǒng)上是美洲峰會(huì)的規(guī)劃中心。
據(jù)《洛杉磯時(shí)報(bào)》6日?qǐng)?bào)道，過去20多年參加過數(shù)屆美洲峰會(huì)的資深拉美專家認(rèn)為，拜登政府對(duì)峰會(huì)及其潛在議程的關(guān)注“姍姍來遲”�！胺鍟�(huì)出現(xiàn)的問題可以歸咎于美國政治的糟糕狀況�！比A盛頓智庫“美洲對(duì)話”前主席希夫特說。和其他專家一樣，希夫特認(rèn)為拜登并沒有按照他所說的那樣，加深與拉美地區(qū)的關(guān)系。曾在奧巴馬政府擔(dān)任全球事務(wù)主管的布魯恩也表示，拜登政府在峰會(huì)規(guī)劃方面的混亂進(jìn)一步加深了一種長期以來的印象，即拉美地區(qū)不是美國外交的優(yōu)先事項(xiàng)。
王友明對(duì)《環(huán)球時(shí)報(bào)》記者表示，拉美確實(shí)不是美國全球戰(zhàn)略的重點(diǎn)。華盛頓現(xiàn)在關(guān)注的地區(qū)首先是印太，其次是歐洲，即使是中東，其對(duì)美國的戰(zhàn)略重要性也高于拉美。不過很多拉美國家在此次美洲峰會(huì)上力挺古巴等國的做法，也并不意味著美拉關(guān)系的徹底改變，控制與反控制依然是美拉關(guān)系不變的主題。
截至目前，美國依然是拉美地區(qū)最大貿(mào)易伙伴和最大投資來源國。巴拿馬等3個(gè)拉美國家將美元作為官方貨幣。美國和哥倫比亞、秘魯?shù)葒炗凶再Q(mào)協(xié)定，并利用美洲開發(fā)銀行、世界銀行等組織，掌控著拉美國家在國際融資市場上的命脈。不過王友明表示，在目前拉美地緣政治一片“粉紅”（左翼政黨紛紛上臺(tái)）的背景下，該地區(qū)國家的戰(zhàn)略自主性明顯增強(qiáng)。依托與中俄等大國越來越緊密的聯(lián)系，拉美戰(zhàn)略回旋空間也明顯增大。
