地方部門體制改革：不只是機構增減 更是職能整合

　　從2月21日到25日，本版推出“地方部門體制改革系列調查”，分別介紹了四川成都市、湖北隨州市、浙江富陽市政府部門探索轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能的做法，受到讀者關注�？创�地方的這些具體而生動的實踐，要點與難點如何把握？本報采訪了南開大學周恩來政府管理學院“大部門制改革研究”課題組專家——南開大學周恩來政府管理學院教授朱光磊、南開大學周恩來政府管理學院博士賈義猛。

　　加減與乘除

　　職能整合是部門有機統(tǒng)一的基礎

　　記者：行政管理體制和機構改革不斷深化，其中部門整合最為引人注目。有人認為，部門整合就是合并和減少機構，您如何看這個問題？

　　朱光磊：調整現有政府機構，“加減法”是題中之義：即減少與合并重疊設置的部門，建立若干規(guī)模相對較大的部門。但成功實行地方部門體制改革，不僅要做“加減法”，還要做“乘除法”：即力求實現機構職能的有機整合與統(tǒng)一。

　　機構重疊、職責交叉……針對這些問題，適當減少重疊設置的機構，相當必要。但是，部門統(tǒng)一的基礎應該是職能整合。而不是片面追求“大而全”，將不同性質的職能機械地合并以組建“大”部門是絕對不可取的。

　　我們需要根據有機統(tǒng)一原則整合相關職能，進而設置相應的統(tǒng)一部門。同時，也要同等重視新成立的部門內部的職能、權責、機構與編制的科學、合理配置。從而使部門不是簡單地從表象和規(guī)模上表現為“大”，而應相應建立合理的部門內的權責配置和組織結構以保證職能有機統(tǒng)一行使。

　　職權與責任

　　有效授權與嚴格問責是“兩翼”

　　記者：職能調整會造成部門權力的集中，在權和責上應如何保持平衡？

　　賈義猛：部門體制改革需要調整并統(tǒng)一性質相近的政府職能，進而重組或新建相應的部門來履行這些職能，所以，部門權限的調整和擴充也不可避免�！皺嗔υ酱螅�責任也就越大”，在部門的權限調整與擴充的同時，部門的責任也要相應提高。真正的部門體制改革，不僅要盡可能實現職能、權限的完整與統(tǒng)一，更要求職權與責任的充分對應。

　　部門的有效授權體制與嚴格的問責制度是現代部門體制的“兩翼”。這樣籌劃部門體制改革，才會避免形成傳統(tǒng)的“部門專權”和“有權無責”的權責乖離弊端，也才能避免出現“部上之部”的“超級部門”，從而使部門整合成為革新行政的“體制創(chuàng)新”之舉，而非簡單的機構數量調整。

　　所以，圍繞部門體制改革，應該是“體制創(chuàng)新”，而不是傳統(tǒng)意義上的“機構改革”。

  　　橫向與縱向

　　突破政府間“上下一般粗”格局

　　記者：在部門體制改革中，如何看待“自上而下”與“自下而上”？

　　朱光磊：政出多門、機構重疊、權責脫節(jié)等弊端，在各級政府的橫向組成部門之間，都不同程度地存在，而且往往是越往基層，問題表現得越突出和明顯。因此，深化行政管理體制和機構改革作為一項興利除弊的改革舉措，不能只局限于“上”或“下”，各級地方政府，包括事業(yè)單位，也應適時探索和推動，并從立足于根本解決政府間關系的“困點”問題——縱向政府間關系的調整與優(yōu)化，將部門體制改革作為推動橫向與縱向政府間關系重構的一個體制創(chuàng)新環(huán)節(jié)。

　　在改革中，需要中央統(tǒng)一部署，也應鼓勵各級地方政府積極探索和創(chuàng)新，優(yōu)化調整縱向政府間關系，突破縱向政府間“職責同構”、“上下一般粗”的格局，為構建更為合理的新型縱向政府間關系創(chuàng)造條件。

　　 內部與外部

　　兼顧部門間和部門內治理結構同時優(yōu)化

　　記者：除了部門之間的調整之外，應如何理順部門內的權責關系？

　　賈義猛：在部門重組的基礎上，部門內部也應該建立合理的職責體系與職位配置，兼顧“部門間”和“部門內”治理結構的同時優(yōu)化，也是實施部門體制改革的重要內容。優(yōu)化內部行政層級，減少領導職位特別是過多的副職數量，適當增補專業(yè)公務職員數量，這是部門內部改革的關鍵。在各級各類機構的副職設置上，我們建議積極推動從“分管型副職”的傳統(tǒng)模式向“輔助型副職”模式過渡。

　　另外，在外部，還需修改和完善各級政府組織法，真正在法治原則下促進政府職責和組織機構的合理配置。通過完善政府組織立法，來確保政府機構和職位編制的設置有法可依，避免隨意增減機構與職位數量；同時，要通過“依法行政”來強化政府部門和公務人員的問責機制。

　　 部分與全局

　　部門整合不能片面“單兵推進”

　　記者：深化行政管理體制和機構改革，是全面改革的重要組成部分。如何在這樣的背景下看部門體制改革？

　　朱光磊：部門體制改革是深化行政管理體制和機構改革的重要內容和創(chuàng)新環(huán)節(jié)，但顯然不是改革的全部。

　　部門體制改革的有效實行，本身涉及行政管理體制的方方面面。所以，成功的部門體制改革，不僅需要部門間協(xié)調機制的同步完善與優(yōu)化，也需要行政管理體制乃至政治體制的更多方面的配套設計和協(xié)調展開。這樣的改革，應該是在總攬行政管理體制乃至政治體制改革的整體布局下進行的。如果就事論事硬造“大”部門，片面地“單兵推進”，就依然有重新陷入以往機構改革“精簡—膨脹—精簡”怪圈的可能。

　　同時，在以“轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能”四個方面為著力點的行政管理體制改革的總體布局之中，部門體制改革畢竟也主要體現為“優(yōu)化結構”這一方面改革的一個組成部分，顯然不能完全涵蓋和涉及行政管理體制改革的全部。（記者 張 鐵）

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