制定“十二五”規(guī)劃應(yīng)關(guān)注的幾個重大問題
“十一五”規(guī)劃目前已經(jīng)實施過半，中央和地方各級政府相繼組織對“十一五”規(guī)劃實施情況進行中期評估，并著手準(zhǔn)備“十二五”規(guī)劃前期研究工作。國家發(fā)展改革委在去年底召開的全國發(fā)展改革系統(tǒng)會上提出了《“十二五”規(guī)劃重大問題研究指南》，內(nèi)容涉及發(fā)展環(huán)境、思路目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)區(qū)域、科教文化、改革開放、人民生活、資源環(huán)境等方面共41個題目。目前，國際和國內(nèi)經(jīng)濟形勢變化處于不確定性增強的時期，結(jié)合“十一五”規(guī)劃的實施進展?fàn)顩r，研究提出“十二五”規(guī)劃面臨的重大問題，更加具有重要的意義。
首先，要對當(dāng)前國際金融危機的深遠(yuǎn)影響要有充分的預(yù)計和防范。
當(dāng)前愈演愈烈的國際金融危機最初源于2007年下半年美國爆發(fā)的住房次級貸款危機，已經(jīng)從初期的國際金融危機演化為全球性經(jīng)濟危機。對于我國的影響自2008年下半年逐漸顯現(xiàn)，目前仍處于蔓延和加深階段。這一次經(jīng)濟危機的波及面之廣、沖擊力之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過1998年爆發(fā)的亞洲金融危機，也在許多指標(biāo)和方面超過上世紀(jì)30年代爆發(fā)的全球性經(jīng)濟危機，因此可以被看作百年一遇。按照世界經(jīng)濟史上的經(jīng)濟周期規(guī)律，一次經(jīng)濟危機自爆發(fā)、加深到穩(wěn)定，再到復(fù)蘇，長者5-8年，短者3-5年，前后平均5年左右。考慮到21世紀(jì)以來知識、技術(shù)、信息經(jīng)濟的突飛猛進，極大地增強了世界經(jīng)濟的自我修復(fù)和調(diào)整能力，這次經(jīng)濟危機的周期樂觀估計也要持續(xù)3年左右。
我國從整體上看仍然處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進階段，全球經(jīng)濟危機的爆發(fā)不會改變我國經(jīng)濟發(fā)展總的趨勢，但是加入世貿(mào)后我國與世界經(jīng)濟的聯(lián)系日益加強，在這次全球經(jīng)濟危機中不可能獨善其身�，F(xiàn)在我國距離“十一五”時期結(jié)束還有一年半的時間，樂觀估計在“十一五”末全球經(jīng)濟危機及對于我國的影響發(fā)生根本性變化，這樣“十二五”規(guī)劃正好處于經(jīng)濟周期的回升期。但是，也不排除進入“十二五”后全球經(jīng)濟危機的陰霾仍然尚未完全消散，這些可能性情景分析都應(yīng)在“十二五”規(guī)劃制定時給予充分的預(yù)計和應(yīng)對之策。
其次，要加強與“十一五”規(guī)劃中期評估結(jié)果和2020年確定的發(fā)展目標(biāo)的銜接。
目前，從國家和地方相繼完成的“十一五”規(guī)劃中期評估結(jié)果來看，“十一五”規(guī)劃確定的各項經(jīng)濟社會指標(biāo)大都如期或者提前完成過半的任務(wù)，總的看來“十一五”規(guī)劃的實施比較順利。從全國來看，只有單位GDP能耗、主要污染物排放總量、服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重等少數(shù)約束性和預(yù)期性指標(biāo)沒有完成過半任務(wù)。從今后兩年的發(fā)展趨勢看，由于國際金融危機對我國實體經(jīng)濟的影響，單位GDP能耗、主要污染物排放這兩個約束性指標(biāo)如期完成目標(biāo)任務(wù)的可能性提高，而服務(wù)業(yè)產(chǎn)值和就業(yè)比重這兩個預(yù)期性指標(biāo)完成的難度進一步加大。
因此，“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的確定一定要考慮“十一五”規(guī)劃各項指標(biāo)的完成情況、難度所在和變化趨勢，不要盲目貪大求快，力求提出更加現(xiàn)實可行的規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)。同時，考慮到2020年是我國提出“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵年份，十七大明確2020年人均GDP比2000年翻兩番、實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，必然相應(yīng)要求經(jīng)濟社會各項指標(biāo)保持一定的增速，“十二五”規(guī)劃期是2011-2015年，距離2020年只有5年，所以必須要著眼于2020年國家一系列戰(zhàn)略目標(biāo)的確定和要求。
第三，要把提高就業(yè)和社會保障水平的政策引導(dǎo)和資金投入放在一個更加突出的位置。
目前，我國總體上仍然處于新增勞動力快速增加的階段，需要持續(xù)創(chuàng)造更多的新增就業(yè)崗位緩解日益嚴(yán)峻的就業(yè)壓力。特別是現(xiàn)階段國際金融危機爆發(fā)以來，中小企業(yè)破產(chǎn)重組產(chǎn)生的裁員失業(yè)人口、國企改制帶來的下崗失業(yè)人員、數(shù)量處于高峰的大學(xué)畢業(yè)生、軍轉(zhuǎn)干部安排、農(nóng)村剩余勞動力形成的農(nóng)民工等多種類型的待就業(yè)勞動力交織在一起，使得今后幾年及“十二五”時期必須高度重視就業(yè)問題的解決。僅以2009年為例，政府工作報告提出新增就業(yè)崗位900萬，登記失業(yè)率控制在4.6%左右，但是僅當(dāng)年畢業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生及研究生數(shù)量達(dá)到650萬，還有2500萬以上的返鄉(xiāng)農(nóng)民工，由此可見就業(yè)形勢之嚴(yán)峻。
就業(yè)不僅關(guān)乎人的尊嚴(yán)、地位和收入水平，而且與社會穩(wěn)定和諧和以人為本息息相關(guān)，必須在“十二五”乃至更長時期內(nèi)加大政策的引導(dǎo)和資金的投入，確保就業(yè)崗位的創(chuàng)造和就業(yè)水平的穩(wěn)定。與就業(yè)密切相關(guān)的就是社會保障體系的建設(shè)，社會保障體系越完善，一定程度上就越能緩解就業(yè)壓力帶來的社會不穩(wěn)定因素。目前，我國社會保障體系建設(shè)剛剛起步，并且主要集中在城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村仍然相當(dāng)落后。借助目前國家一攬子4萬億投資中加大社會保障建設(shè)投入的時機，在“十二五”規(guī)劃中進一步加強社會保障體系建設(shè)的力度，按照先城后鄉(xiāng)、自下而上、先養(yǎng)老、醫(yī)療等基本保險，后失業(yè)、工傷、生育等其他保險的方向，穩(wěn)步提高社會保障體系的覆蓋面、統(tǒng)籌層次、繳費標(biāo)準(zhǔn)，為城鄉(xiāng)居民構(gòu)建適應(yīng)國情、現(xiàn)實可行、保障基本的社保體系。
第四，要抓住有利時機加快建立資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的配套機制。
我國改革開放以來經(jīng)濟的快速增長在很大程度上是依靠資源的高度消耗和低效利用、生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞等為代價的粗放式發(fā)展模式，這種模式對于我國這樣一個資源相對短缺、生態(tài)比較脆弱的國家而言不可能持續(xù)。進入新世紀(jì)以來，這種資源短缺、環(huán)境破壞的問題日益嚴(yán)重，“十一五”規(guī)劃中期評估結(jié)果中沒有完成進度要求的節(jié)能、減排指標(biāo)也體現(xiàn)了這一嚴(yán)峻性。土地資源的浪費與低效利用比較突出，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對于建設(shè)用地的需求與保護耕地、維護糧食安全形成尖銳的矛盾。水資源的短缺、浪費和污染觸目驚心，地表水干涸、污染嚴(yán)重，地下水過度開發(fā)導(dǎo)致多個城市地面沉陷，水資源的數(shù)量供給和質(zhì)量保障均面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。能礦資源粗放式開采嚴(yán)重，帶來生態(tài)環(huán)境破壞、安全事故頻發(fā)等問題，總體上難以滿足經(jīng)濟快速增長的需求，對外依存度一直居高不下，風(fēng)險性不斷加大。同時，由于生態(tài)保護建設(shè)投入不足、生態(tài)補償不到位，水土流失、荒漠化、石漠化等生態(tài)退化問題突出，直接影響區(qū)域性乃至全國的生態(tài)屏障功能和生態(tài)平衡。
“十二五”時期無論從國際金融危機帶來的資源性產(chǎn)品價格下降這樣一個有利時機，還是從對國內(nèi)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切需求來看，都應(yīng)該把加快建立資源節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境保護的機制放在一個重要位置。進一步促進資源性產(chǎn)品價格形成合理化，理順資源有關(guān)稅費征收和使用體系，加快探索建立江河流域上游、自然保護區(qū)、重要資源開采地等不同類型區(qū)域的生態(tài)環(huán)境補償機制。
第五，要長短結(jié)合著力培育和提升國內(nèi)消費需求對于經(jīng)濟增長的拉動作用。
改革開放以來，我國實施出口導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略，利用低廉的勞動力、自然資源成本向國外出口了大量低附加值的產(chǎn)品，一直保持較高的對外依存度，凈出口對于經(jīng)濟增長發(fā)揮了重要的支撐作用。2008年，我國貨物進出口總額為2.56萬億美元，對外依存度高達(dá)57.9%。這種模式已經(jīng)持續(xù)了30年，很難長期維持。當(dāng)前國際金融危機的爆發(fā)導(dǎo)致國外市場需求明顯萎縮，更是對于我國高度依賴國外需求的發(fā)展模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切要求我國進行戰(zhàn)略調(diào)整，切實將需求的重點逐步轉(zhuǎn)移到國內(nèi)需求上。
“十二五”時期正處于國際金融危機爆發(fā)后戰(zhàn)略調(diào)整的關(guān)鍵階段，必須將擴大需求的著眼點放到國內(nèi)需求上來，夯實擴大內(nèi)需的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和配套性工作。從內(nèi)需的構(gòu)成上看，包括投資需求和消費需求，投資需求包括政府投資和社會投資，消費需求包括政府消費和居民消費。改革開放以來我國經(jīng)濟的高速增長很大程度上來源于投資的拉動，消費對于經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率始終相對較低。從國際經(jīng)驗看，一個國家在工業(yè)化初期和中期階段，人均GDP 3000美元以下時，絕大多數(shù)都是依賴投資拉動經(jīng)濟增長。2008年，我國人均GDP將超過3000美元，應(yīng)該逐步提升消費對于經(jīng)濟增長的貢獻(xiàn)率。另外，消費需求是最終需求，也是衡量國民生活質(zhì)量和體現(xiàn)以人為本的重要指標(biāo)，從長遠(yuǎn)看也必須不斷培育和挖掘消費特別是居民消費對于經(jīng)濟增長的拉動作用。當(dāng)然，擴大內(nèi)需也好，提升消費需求貢獻(xiàn)率也好，都需要一個相對長的階段，不可能一蹴而就，但是從“十二五”時期利用當(dāng)前國際金融危機產(chǎn)生的倒逼機制，更加主動地加快轉(zhuǎn)變和規(guī)劃應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急和明智之舉。
第六，要強化提升技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制創(chuàng)新“三個創(chuàng)新”的輻射帶動作用。
以創(chuàng)新為特征的改革開放對于30年以來我國經(jīng)濟社會保持快速發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，新形勢下我國經(jīng)濟社會發(fā)展對于創(chuàng)新提出了更高的要求，創(chuàng)新的類型、方式、效率和效益都面臨新的挑戰(zhàn)和機遇。“十二五”時期應(yīng)將技術(shù)、管理、體制三方面創(chuàng)新放在重要位置，抓住每個創(chuàng)新的重點任務(wù)和階段性目標(biāo)，促進三個創(chuàng)新活動的相互促進和相互支撐。
技術(shù)創(chuàng)新是增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次的重要保障�！笆濉币�(guī)劃應(yīng)繼續(xù)強化原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新、引進消化吸收再創(chuàng)新，重點加強擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和自主品牌的技術(shù)創(chuàng)新，促進在一些關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)由中國制造向中國創(chuàng)造轉(zhuǎn)變，切實提高我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)含量、附加值和國際競爭力。
管理創(chuàng)新是從微觀層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、部門、機構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的組織形式、提高生產(chǎn)經(jīng)營管理效率和市場競爭力的重要依托�！笆濉睍r期應(yīng)加大引進國外先進的管理經(jīng)驗和模式，結(jié)合我國經(jīng)濟管理的客觀實際，大膽探索靈活多樣的管理模式和機制，加快創(chuàng)新資產(chǎn)管理、產(chǎn)業(yè)鏈管理、集群管理、要素管理、財務(wù)管理、績效管理、流通管理等多層次和多類型管理，發(fā)揮管理創(chuàng)新對于提升生產(chǎn)經(jīng)營效率效益、擴大市場占有率、保障產(chǎn)業(yè)和企業(yè)持續(xù)競爭力的促進作用。
體制創(chuàng)新是從宏觀層面改革經(jīng)濟社會發(fā)展重要領(lǐng)域、行業(yè)和部門之間的運作模式和利益格局，為保持經(jīng)濟增長提供新鮮動力和活力�！笆濉币�(guī)劃要緊扣體制改革的難點和熱點問題，選準(zhǔn)重要的突破口、合適的時機和方式，堅定不移、循序漸進地推進體制改革創(chuàng)新的步伐，重點在財稅分成體制、壟斷行業(yè)改革、政府職能轉(zhuǎn)變、國有企業(yè)股份制改造、資源有償使用和合理定價、生態(tài)環(huán)境補償?shù)确矫婕哟筇剿鲃?chuàng)新力度，為保持經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供重要的體制保障和支撐。
第七，要市場與計劃相結(jié)合引導(dǎo)促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)“三個結(jié)構(gòu)”優(yōu)化配置。
我國歷來比較注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的布局和調(diào)整，在中央和地方各級政府的規(guī)劃中都對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的類型、規(guī)模、層次以及組織形態(tài)等構(gòu)成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的內(nèi)容給予詳細(xì)的規(guī)劃，而忽視空間結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的規(guī)劃，這是造成地區(qū)間重復(fù)建設(shè)、資源配置低效、功能定位沖突、惡性競爭加劇等問題的重要原因。真正的結(jié)構(gòu)優(yōu)化應(yīng)該是包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)三位一體的過程，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主體是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，因而現(xiàn)實中更多地關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)的關(guān)系，這三個方面相互影響和促進，缺一不可。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，就是通過調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、速度和行業(yè)類型，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的目標(biāo)�？臻g結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整是指根據(jù)一個地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展基礎(chǔ)等方面的比較優(yōu)勢，合理布局符合當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局的集約和有序。功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整是指按照一個地區(qū)在國際、全國、全省、周邊區(qū)域等不同層次發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)中的功能定位，統(tǒng)籌規(guī)劃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和布局，凸現(xiàn)和強化自身的功能定位，實現(xiàn)不同區(qū)域間功能互補和定位合理。
“十二五”規(guī)劃要針對“十一五”時期全國出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、空間結(jié)構(gòu)失衡、功能結(jié)構(gòu)沖突等現(xiàn)實性或苗頭性問題，重點加強“三個結(jié)構(gòu)”的并重、互動和耦合，減少資源的浪費和低效利用，促進全國產(chǎn)業(yè)以及經(jīng)濟的合理布局和有序均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
第八，要采取綜合配套措施控制和縮小地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、居民收入差距“三個”差距的擴大。
我國從“十一五”時期總體上進入沿海地區(qū)支援中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略階段，但是作為世界最大的發(fā)展中國家，我國在很長時期內(nèi)仍將處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進階段，這在一定程度上意味著三大差距將長期存在，不可能在很短時間內(nèi)消除。由于我國國土面積遼闊，區(qū)域差異顯著，又是一個多民族國家，而且農(nóng)村人口、農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)占有較高比重，目前處于體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵階段，如果不能有效控制和緩解三大差距的擴大，有可能對于社會穩(wěn)定、民族團結(jié)、經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重大影響。
地區(qū)差距的擴大直接導(dǎo)致生產(chǎn)要素更多向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)集中，帶來更加嚴(yán)重的生產(chǎn)力布局不平衡和資源環(huán)境壓力問題；城鄉(xiāng)差距的擴大帶來城市生活、就業(yè)、公共服務(wù)壓力的上升和農(nóng)村地區(qū)勞動力流失、土地撂荒、糧食安全等問題；不同階層居民收入差距的擴大則在一定意義上帶來仇富心理、社會治安穩(wěn)定、社會公平正義等一系列問題的出現(xiàn)。
“十二五”時期處于向2020年全面建設(shè)小康社會目標(biāo)過渡的重要時期，更要未雨綢繆、超前研究謀劃有效控制和縮小三大差距的戰(zhàn)略舉措。按照有限目標(biāo)、重點突出的基本原則，抓住造成三大差距持續(xù)擴大的重要因素作為突破口，既要注重解決短期內(nèi)有效控制三大差距的快速擴大而制定綜合配套措施，又要從長遠(yuǎn)和根本上進行有效緩解三大差距擴大的體制機制設(shè)計和前期基礎(chǔ)工作，為“十二五”之后三大差距的有效控制和解決奠定好的基礎(chǔ)。（高國力/國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）
