健全的社會保障體系是社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)

--訪全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)中國社會保障研究中心主任鄭功成     

    記者：應(yīng)對當(dāng)前的國際金融危機，需要我們相應(yīng)調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展模式和戰(zhàn)略，實行積極的擴大內(nèi)需的政策，請您談?wù)勎覀內(nèi)绾尾拍芙�立起健全的社會保障體系，使城鄉(xiāng)居民在有保障、有安全預(yù)期的條件下擴大消費需求。

    鄭功成：國際金融危機對我國經(jīng)濟增長的影響是巨大的，但從另一角度看，此次國際金融危機是實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，并進(jìn)一步提升開放經(jīng)濟水平的良好機遇。其實中央政府在多年之前，就已經(jīng)提出應(yīng)更加注重內(nèi)需，但過去30年來已經(jīng)形成了強勢的投資加出口的經(jīng)濟增長方式，即使中央政府采取了宏觀調(diào)控措施，但各地的思維定勢以及發(fā)展慣性難以適時跟進(jìn)，經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整并未達(dá)到預(yù)期。

    此次千萬億的政府巨額資金投下去，目的就是擴大內(nèi)需，促進(jìn)增長，增強信心。但如果這些投資是低水平重復(fù)建設(shè)，反而會打擊投資信心。相反，如果布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對某些領(lǐng)域有所拉動，就會增強投資信心�，F(xiàn)在國內(nèi)消費面臨的情況是，有消費能力的沒有消費欲望，有消費欲望的沒有消費能力。不是大家不愿意花錢，而是沒錢花或者不敢花。解決的辦法，我認(rèn)為一是可以提高居民收入，加強社會保障，有效利用政府投資拉動就業(yè)；二是應(yīng)當(dāng)趁此時機建立起社會保障的全國聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，解決國人的后顧之憂；三是應(yīng)加大公共房屋建設(shè)，改善民生住房，拉動下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，恢復(fù)長假，發(fā)揮地區(qū)特色，發(fā)展無污染的旅游業(yè)，增加地區(qū)就業(yè)方式等。尤其是要更多地關(guān)注民生工程方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣就可以在改善民生的同時，形成持續(xù)擴大的國內(nèi)需求，使城鄉(xiāng)居民保持旺盛的消費需求，實現(xiàn)國民經(jīng)濟與人民生活質(zhì)量的同步發(fā)展。

    記者：您一貫認(rèn)為我們的勞動所得嚴(yán)重偏低，應(yīng)提高工資收入，這和促進(jìn)就業(yè)之間會不會存在矛盾？同時產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的方向是從勞動密集型轉(zhuǎn)向資本、技術(shù)密集型，這會不會減少就業(yè)崗位，我們應(yīng)當(dāng)如何解決這些問題呢？

    鄭功成：的確，我向來主張?zhí)岣吖べY收入。收入分配體制的改革是社會保障和福利制度的基石。我們國家勞動所得偏低，所有勞動報酬占初次分配的比重只有40%多，世界發(fā)達(dá)國家能達(dá)到60%，新興工業(yè)化國家在50%以上。這種收入分配格局的失衡，必然造成再分配環(huán)節(jié)上社會保障分配的失衡。所以要調(diào)整初次分配的格局，提高勞動報酬，這樣社會保障才能走向比較平衡、平等、公平的階段。所以，收入分配的改革是社會保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。

    說到與就業(yè)的關(guān)系，現(xiàn)在是一個消費決定生產(chǎn)的社會。從大的宏觀邏輯上講，居民收入增加了，消費需求就會增加。收入帶來需求，再促進(jìn)生產(chǎn)和就業(yè)。收入與消費、生產(chǎn)、就業(yè)具有正相關(guān)的邏輯關(guān)系。我們看到，在這次金融危機中，我們長期存在的居民收入偏低抑制消費需求的問題就暴露出來了。比如說，國際需求減少導(dǎo)致玩具工廠倒閉�？墒牵�我們農(nóng)民的孩子有玩具嗎？我們那么多低收入家庭，能給孩子買玩具嗎？所以，提高國民收入，至少在我國現(xiàn)階段乃至未來相當(dāng)長時期，均應(yīng)當(dāng)是有利于拉動消費，促進(jìn)就業(yè)崗位增長的，這兩者并不矛盾。同時，還需要清醒認(rèn)識到，并不是勞動者收入越低，就業(yè)崗位增加就越多。就業(yè)崗位的增長與否，從根本上是與一個國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)的。我國上世紀(jì)80年代GDP每增長1%，就可以創(chuàng)造200多萬個就業(yè)崗位，上個世紀(jì)90年代降低到100多萬個，進(jìn)入本世紀(jì)，下降到80萬個以下。

    我認(rèn)為，目前一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級還不夠，另一方面在發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的同時，也不能忘記我們勞動者數(shù)量，要解決這么多人口的就業(yè)問題，就必須從勞動密集型產(chǎn)業(yè)下功夫。發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)仍需加強引導(dǎo)，我們在公共資源配置和政策指引上，要允許大量勞動密集型企業(yè)的存在。制造業(yè)是勞動密集型，但我們的制造業(yè)還沒有充分地發(fā)展起來，此外，農(nóng)產(chǎn)品深度加工業(yè)也還有很大的發(fā)展空間。最明顯的是第三產(chǎn)業(yè)，以家政服務(wù)業(yè)中的老年人護(hù)理業(yè)為例，現(xiàn)在有多少老年人的服務(wù)需求能得到滿足？我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約20%的家庭需要保姆，而超過50%的家庭需要鐘點工，這種需求目前很難得到滿足。與此類似的還有旅游業(yè)，旅游是中產(chǎn)階級的一種新的重要的消費方式，但是我們的旅游基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)品供給不充分，抑制了需求。因此我建議，考慮增加長假，不能單純將其理解為"假日經(jīng)濟"，更重要的是培養(yǎng)新的消費觀念，鼓勵大家外出旅游。

    記者：請您談?wù)剬χ袊�的社會保障改革與制度創(chuàng)新的看法以及我們需要著重解決的問題。

    鄭功成：新型社會保障制度增強了人們適應(yīng)時代劇變的承受能力，發(fā)揮了巨大的社會"穩(wěn)定器"作用。

    改革開放30年來，人的機會成倍增加，但生活風(fēng)險也更大，就養(yǎng)老、失業(yè)、意外等各種生活風(fēng)險而言，過去依靠國家--單位保障制可以解決，而在市場經(jīng)濟條件下，只能依靠政府主導(dǎo)的健全完備的社會保障制度來化解�，F(xiàn)行社會保障體系還不完善，存在投入不足、保障不足、制度殘缺等問題，還不能滿足城鄉(xiāng)居民的生活風(fēng)險保障需求。后顧之憂的繁多既直接影響國民生活狀況與生活質(zhì)量的持續(xù)改善，也正在影響著國內(nèi)需求并波及經(jīng)濟的增長與發(fā)展。因此，加快我國社會保障體系建設(shè)步伐，不僅是促使國民經(jīng)濟由充滿風(fēng)險的外貿(mào)依賴型向穩(wěn)定持續(xù)的內(nèi)需驅(qū)動型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必要手段與條件，也已經(jīng)成為國家發(fā)展與改善民生的基本目標(biāo)。需要指出的是，科學(xué)的社會保障發(fā)展理念應(yīng)當(dāng)是堅守公平、正義與共享，奉行普遍性、統(tǒng)一性、互助共濟、以人為本與弱者優(yōu)先、政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)等基本原則。在責(zé)任分擔(dān)機制下，政府負(fù)有通過基本社會保障制度來切實解除人民后顧之憂的重大責(zé)任，如建立綜合型的社會救助制度，全面免除國民的生存危機，促進(jìn)各項福利事業(yè)的發(fā)展來滿足城鄉(xiāng)居民的社會服務(wù)需求，在政府主導(dǎo)的同時，企業(yè)與個人也要承擔(dān)起相應(yīng)的繳費責(zé)任，以便建立相應(yīng)的社會保險基金，進(jìn)而化解勞動者的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等風(fēng)險以及動員社會資源包括發(fā)展慈善公益事業(yè)等。因此，對我們面臨的各種生活風(fēng)險，未來不可能再指望某一制度或者某一方面來解決，而是在政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)的條件下通過健全的社會保障體系來化解，這一制度建設(shè)的任務(wù)還很繁重。

    中國作為一個快速發(fā)展的工業(yè)化國家，應(yīng)該有一個健全的、完整的社會保障體系，能夠解決老百姓的各種生活后顧之憂，這才是構(gòu)建和諧社會的必要條件。但是現(xiàn)在，要一蹴而就地建立社會保障體系是不可能的，所以前兩年我一直呼吁要構(gòu)建"兩免除一解除"的基本保障體系。這之中，三個制度最重要，一是繼續(xù)深化以最低生活保障制度為核心的綜合型社會救助，這是專門面向低收入群體和困難群體的。這個制度建立健全起來，就能免除所有人由于生活困難陷入生活艱難的境地。二是免除所有人對疾病的恐懼，現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民中，不要說低收入家庭，高收入家庭對疾病也很恐懼，必須為此建立覆蓋全民的醫(yī)療保障體系。同時，還要通過有序組合的多元制度的建立，免除人們的老年后顧之憂。應(yīng)該從制度的層面讓所有人都能實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有指望。不同的養(yǎng)老保險制度覆蓋到所有勞動者身上，使得他們對自己未來的養(yǎng)老問題的后顧之憂有所緩解。因此，當(dāng)務(wù)之急是在三大基本保障制度上下功夫。在城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度已經(jīng)建立起來的基礎(chǔ)上，接下來是怎樣實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的問題。在這個基礎(chǔ)上，再增加醫(yī)療救助等專項救助，構(gòu)成綜合型社會救助體系。

    記者：老齡化社會的到來是一個全世界共同面臨的難題，請您談?wù)勎覈鴳?yīng)采取怎樣的策略以應(yīng)對老齡化社會，真正做到老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)。

    鄭功成：一項養(yǎng)老保險制度有效與否，關(guān)鍵是要看它能夠解決多少人的養(yǎng)老后顧之憂。截至2008年年底，全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險人數(shù)達(dá)到21890萬人，比上年年底增加1753萬人。這一制度正在惠及越來越多的勞動者與退休人員。

    我們國家的社會保障改革，目標(biāo)是越來越清晰了。胡錦濤主席在十七大報告講老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，目標(biāo)已經(jīng)明確。要做到所有的人都能夠老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)，實際上就是要全民覆蓋，首先是彌補制度的缺失，要使社會保障變成普惠性的制度安排，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的歷史差距和分割，現(xiàn)在不可能實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老金一樣的待遇，所以要先彌補制度的缺失，然后逐漸縮小不同群體之間的差距，這是一個可行的路徑。

    目前，基本醫(yī)療保險制度的時間表已逐漸浮現(xiàn)出來，中央最近醫(yī)改方案里提到，未來三年，基本醫(yī)療保險制度要覆蓋到90%以上的居民。也就是說，有可能在2011年或者2012年，所有的人都可以不同程度地享受到醫(yī)療保障。

    第二個時間表就是養(yǎng)老保險，最重要的是職工基本養(yǎng)老保險制度安排，國務(wù)院也給出了時間表，就是2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。這一制度的統(tǒng)一將使非農(nóng)行業(yè)中絕大多數(shù)勞動者獲得養(yǎng)老保障。在推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)的同時，國家也在推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險制度改革。此外更重要的是，中央已經(jīng)在研究農(nóng)民的養(yǎng)老保險辦法。可見，這個時間表已經(jīng)越來越清晰了。我們期望到2012年的時候，人人老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。雖然還不能夠完全實現(xiàn)平等，但是在制度的層面上可以解決。至于面向低收入人群的社會救助，低保制度主管部門已經(jīng)提出要實現(xiàn)應(yīng)保盡保，這作為社會救助里的核心項目，在今年就可以實現(xiàn)。只要低于低保線，就能夠獲得低保制度的援助。同時，醫(yī)療救助、住房救助，還有一些特殊的救助辦法，也正在繼續(xù)探索之中。

    記者：有人認(rèn)為，應(yīng)對老齡化社會，可以延長法定退休年齡到65歲，請您談?wù)勥@樣會不會影響就業(yè)，未來30年中國能否避免養(yǎng)老金支付危機？

    鄭功成：我認(rèn)為延長退休年齡是人類預(yù)期壽命延長和人力資本投資年限不斷延長的必然要求。如果壽命延長是持續(xù)的，延長退休年齡就是必然的。但延長法定退休年齡確實需要理性而審慎地推進(jìn)，如果延遲退休年齡的政策方式得當(dāng)，其對就業(yè)等方面將具有積極意義。目前，我國的退休年齡仍然沿襲上個世紀(jì)50年代的規(guī)定，即男職工年滿60歲，女職工年滿50歲。現(xiàn)行退休年齡的規(guī)定，伴隨著受教育年限的延長和人均預(yù)期壽命的持續(xù)延長，直接導(dǎo)致個人工作時間在整個生命周期中的比重大幅度下降，對養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。從世界范圍來看，發(fā)達(dá)國家的法定退休年齡通常在65歲以上，并且有逐漸延長退休年齡的趨勢。從性別的角度看，我國現(xiàn)行的退休年齡制度更顯不合理，女性的預(yù)期壽命更長，但退休年齡卻要早于男性10歲或者5歲，這不僅造成了性別的不平等，也影響了女性的養(yǎng)老水平。

    人力資本投資周期的延長，可以維持勞動者在更長時間周期內(nèi)的工作，這是延長退休年齡的另一個重要原因。隨著人們受教育年限的增加，人們進(jìn)入勞動力市場的起始年齡逐步增加。統(tǒng)計資料顯示，近年來，我國人均受教育年限大幅度提升，進(jìn)入勞動力市場的平均起始年齡從16歲逐步上升到18歲，這兩組指標(biāo)還在持續(xù)攀升之中。

    退休年齡延長并不存在與年輕人搶飯碗的問題，從宏觀來看，一國的就業(yè)容量不取決于退休人員所占崗位的數(shù)量，而是取決于經(jīng)濟發(fā)展所創(chuàng)造的就業(yè)崗位數(shù)量。隨著我國經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，新創(chuàng)造的就業(yè)崗位必然會持續(xù)增加，現(xiàn)階段局部地區(qū)出現(xiàn)的"用工荒"及勞動成本開始上升等現(xiàn)象，均表明人口紅利期是不可持續(xù)的，勞動力可以"無限供給"的時代正在成為歷史。從表面上看，延長退休年齡會影響青年人就業(yè)，但在我國的勞動力市場上，事實并非如此。因為老年人就業(yè)和年輕人就業(yè)并不存在絕對的替代關(guān)系。由于退休年齡低，老年人"退而不休"的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，大量退休老人在從事著有收入報酬的勞動，從而并未從總量上釋放出足夠可供年輕人就業(yè)的崗位。

    如何維護(hù)就業(yè)公平是比較重要的，一是延長退休年齡可以采取小步漸進(jìn)的方式，這樣年齡越大的人實際延長的時間就越短；二是對于勞動強度大的行業(yè)的勞動者來說，還應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的彈性規(guī)定，如工作滿若干年后可以自主選擇退休或者按照法定年齡退休；三是對于接近退休年齡的勞動者，應(yīng)當(dāng)有更嚴(yán)格的勞動保護(hù)措施等。

    至于未來30年中國能否避免養(yǎng)老金支付危機的問題，我認(rèn)為，為了應(yīng)付未來養(yǎng)老金支付，確實需要建立并做實個人賬戶。未來人口老齡化趨勢依然是漸進(jìn)的，下一代人負(fù)擔(dān)上一代人的養(yǎng)老不僅自古皆然，也是世界各國的通例，因此，我們需要的是一個能夠?qū)Υ�際養(yǎng)老負(fù)擔(dān)起到微調(diào)作用的個人賬戶。我們的戰(zhàn)略研究報告認(rèn)為，只要實現(xiàn)制度全覆蓋，未來30年左右完全能夠?qū)崿F(xiàn)制度自身的收支平衡。30年后可能會出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，但如果一個適度的個人賬戶做實了，再加上已經(jīng)建立并擁有5000多億元作為戰(zhàn)略儲備基金的全國社會保障基金的壯大，我們就能夠避免所謂的支付危機。

    記者：社會保障基金的保值增值也一直為社會所關(guān)注，請您談?wù)剬�這個問題的看法。

    鄭功成：這個問題提得很好，的確，社�；�金的保值增值是公眾關(guān)注"社保法"的焦點之一。社保基金是不是貶值，經(jīng)過最近幾年的監(jiān)管和監(jiān)督，挪用社會保險基金的情況已大幅度減少。2008年年底，社保基金的投資收益8年來累計實現(xiàn)1600億元，整體年收益率為8.98%�；�金規(guī)模越來越大。在這種情況下，如果不能很好地開展投資，貶值的風(fēng)險就比較大。我認(rèn)為，在目前的背景下，社�；�金投資首先應(yīng)在確保資金安全、提高資產(chǎn)配置水平的基礎(chǔ)上進(jìn)行。其次，應(yīng)更多地關(guān)注中長期投資，這對資本市場能起到穩(wěn)定器的作用。應(yīng)當(dāng)說近年來，社保基金的投資渠道得到不斷拓寬，投資領(lǐng)域也在不斷地加大。據(jù)悉，今后社保投資重點會更多地投在對中央企業(yè)控股公司、地方優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)和重大基礎(chǔ)設(shè)施的直接股權(quán)投資上，并會擴大對股權(quán)投資基金的投資以及海外投資。

    記者：最后一個問題，作為全國人大常委會"特別常委"的勞動保障專家，您領(lǐng)銜了中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項目組，集合了中國所有社會保障制度專家的智慧，作了關(guān)于社保發(fā)展和改革的戰(zhàn)略報告，請您介紹一下這份報告的主要內(nèi)容。

    鄭功成：我們集合了很多專家來進(jìn)行社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究，國家領(lǐng)導(dǎo)人對此比較關(guān)注，我們總共有200多位教授專家、200多位專員參加研究討論。這個報告就是想為中國的社會保障制度改革提供一個框架性的參考，它涉及到的戰(zhàn)略目標(biāo)、所走的步驟以及具體措施，我們從理論上進(jìn)行了勾畫。研究的結(jié)論是我們國家也應(yīng)該走向福利社會，邁向構(gòu)建中國特色的社會主義福利社會。預(yù)計在本世紀(jì)的40年代，在建國100周年前后，那時候我們將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，同時邁向福利社會。所以戰(zhàn)略目標(biāo)是從現(xiàn)在開始，從彌補制度的缺失入手，建立普惠全民的社會保障制度。在這個基礎(chǔ)之上，再不斷縮小不同階層、不同群體之間的福利差距，集中建立公平普惠的，能夠全面解決人民生活后顧之憂的社會保障體系。

    我們提出"三步走"的戰(zhàn)略步驟。第一步是在這一屆政府任期內(nèi)，即到2012年，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起普惠性的"兩免除一解除"的基本保障體系，三大基本制度應(yīng)該基本定型。從2013年到2020年，是我們國家社會保障體系全面建立、全面定型的時期，老年人、殘疾人、婦女、兒童等群體的福利都得到重視。2020年到2049年，要實現(xiàn)中華人民共和國公民都能夠平等享受到同樣的社會福利。在"三步走"戰(zhàn)略中，這一屆政府是最關(guān)鍵的，責(zé)任重大，要使得三大基本保障制度全面發(fā)展。從最近兩年國家的重視程度，以及制度建設(shè)的發(fā)展速度來看，我是有這個信心的，也是比較樂觀的。下一步我們準(zhǔn)備細(xì)化研究，比方說致力于某一個項目，例如基本養(yǎng)老保險的目標(biāo)是到2012年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，在基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌方案中，農(nóng)民養(yǎng)老保險是什么樣，還要進(jìn)一步研究，工傷保險、失業(yè)保險、老年人福利、婦女福利、兒童福利都是我們下一步要研究的工作。等我們完成若干專項的戰(zhàn)略報告之后，加上這樣一個總報告，那就是一幅全面勾勒中國社會保障未來發(fā)展的藍(lán)圖。（孫芙蓉）