三、第二次金融改革
“二次金改”的計(jì)劃由“行政院經(jīng)濟(jì)建設(shè)委員會(huì)”于2004年上半年提出，9月20日的“服務(wù)業(yè)發(fā)展會(huì)議”中制定方案并開(kāi)始實(shí)施。10月20日，陳水扁在主持完“經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)小組會(huì)議”之后宣布“二次金改”計(jì)劃的目標(biāo)轉(zhuǎn)向擴(kuò)大金融控股公司規(guī)模及公股銀行減半�！岸谓鸶摹笔且浴芭d利”為口號(hào)，重點(diǎn)目標(biāo)是擴(kuò)大金控規(guī)模（大型化）、提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力（國(guó)際化）、建構(gòu)與國(guó)際接軌的金融環(huán)境（自由化）。具體目標(biāo)有四：提升3家金融控股公司市場(chǎng)占有率超過(guò)10%、公股銀行減半為6家、金融控股公司減半為7家、至少一家金融控股公司到海外掛牌或引進(jìn)外資。其中，前兩項(xiàng)限期2005年底前完成，后兩項(xiàng)限期2006年底前完成。
“二次金改”要求“限時(shí)限量完成金融機(jī)構(gòu)整并”，然而實(shí)現(xiàn)進(jìn)展不順，并最終以失敗告終。臺(tái)灣當(dāng)局將公營(yíng)銀行股票賣給民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)的做法，引發(fā)島內(nèi)各界對(duì)民進(jìn)黨當(dāng)局向特定財(cái)團(tuán)輸送利益、賤賣公產(chǎn)的疑慮，民營(yíng)臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)展開(kāi)激烈爭(zhēng)奪，金融類股票的股價(jià)大幅波動(dòng)，5000多銀行員工失業(yè)，走上街頭強(qiáng)烈抗議，改革陷入停頓。
“二次金改”中第一次出售公股是2005年由民營(yíng)的臺(tái)新金融控股（臺(tái)新金）購(gòu)并公營(yíng)的彰化商業(yè)銀行（彰銀）。臺(tái)新金融控股是臺(tái)灣本土性大型企業(yè)集團(tuán)新光集團(tuán)的下屬公司，該金融控股公司下屬企業(yè)包括臺(tái)新國(guó)際商業(yè)銀行、臺(tái)證綜合證券公司與臺(tái)新票券金融公司等。2002年，臺(tái)新金融控股公司資產(chǎn)總額5557億元新臺(tái)幣，營(yíng)業(yè)收入423億元新臺(tái)幣，是臺(tái)灣第8大金融控股公司。被并購(gòu)的彰銀則是臺(tái)灣歷史最悠久的銀行之一，創(chuàng)設(shè)于1905年，總資產(chǎn)達(dá)1.3萬(wàn)億元新臺(tái)幣，規(guī)模接近臺(tái)新金的兩倍半。彰化銀行除在臺(tái)有169家分行外，在倫敦、紐約、洛杉磯、新加坡、香港、東京均設(shè)有分行，在大陸昆山也設(shè)有代表處。身為7大行庫(kù)的一員，彰銀是第一家掛牌上市的銀行股，卻被臺(tái)新金以366億元新臺(tái)幣的低價(jià)買進(jìn)。
2005年9月又發(fā)生臺(tái)灣中小企業(yè)銀行（臺(tái)企銀）流標(biāo)（出售失�。┦录�，同時(shí)在這段期間，臺(tái)灣金融股指數(shù)連續(xù)下跌，甚至出現(xiàn)外資大賣的情況。更嚴(yán)重的是，在標(biāo)售臺(tái)企銀的過(guò)程中遭到銀行員工的強(qiáng)烈抵制。臺(tái)企銀工會(huì)宣布大罷工，舉行示威抗議。臺(tái)企銀標(biāo)售案引發(fā)臺(tái)灣金融史上第一次銀行員工罷工事件，最后更以流標(biāo)收?qǐng)觥?/P>
2006年9月下旬，臺(tái)灣“財(cái)政部”與“金管會(huì)”聯(lián)合召開(kāi)記者會(huì)，宣布“二次金改”的若干方案難以在期限內(nèi)完成，并強(qiáng)調(diào)不會(huì)為合并而合并，將以各銀行發(fā)展需要及合并綜效為原則，程序上一定要透明，符合商業(yè)慣例，與民營(yíng)或外資的整并一定在公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下進(jìn)行，并會(huì)考慮公司、股東及員工三方權(quán)益，這番表態(tài)等于宣布了“二次金改”的失敗。
“二次金改”的失敗有多方面原因：
首先是政商勾結(jié)和內(nèi)線交易扭曲了改革初衷。執(zhí)政者將“二次金改”作為斂財(cái)工具，利用手中權(quán)力將公有財(cái)產(chǎn)賤賣給特定財(cái)團(tuán)，再?gòu)闹惺杖【揞~好處費(fèi)，改革必然變質(zhì)。事實(shí)上，正是由于陳水扁當(dāng)局借改革之機(jī)大搞權(quán)錢交易，才使“二次金改”走樣，淪為扁家的洗錢工具，相關(guān)弊案在2008年島內(nèi)政黨輪替后逐漸水落石出，也使“二次金改”失敗的背后原因真相大白。據(jù)臺(tái)灣尚未最終完成的檢調(diào)結(jié)果，陳水扁家族在“二次金改”前后貪污款項(xiàng)高達(dá)10億元新臺(tái)幣。
而民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)則在“二次金改”期間屢屢上演對(duì)公營(yíng)銀行的“蛇吞象”的并購(gòu)或入股戲碼。“二次金改”要求銀行家數(shù)限期縮減，其直接后果就是特定財(cái)團(tuán)坐大。買下銀行是要相當(dāng)財(cái)力才做得到的，因此公股銀行的可能買家，短期間內(nèi)就只有本土大財(cái)團(tuán)以及外資的金融投資大戶。國(guó)際金融機(jī)構(gòu)由于對(duì)各個(gè)地區(qū)并不十分熟悉，其在全世界各地的布局都是循序漸進(jìn)的，不可能在短時(shí)間內(nèi)暴起暴落。相對(duì)而言，臺(tái)灣財(cái)團(tuán)則對(duì)本地業(yè)務(wù)熟悉，敢在一兩年之內(nèi)驟然加碼。在這種情勢(shì)下，若要公股銀行限期出售，則自然是會(huì)落入本土大財(cái)團(tuán)之手。臺(tái)主要大財(cái)團(tuán)在“二次金改”期間的資產(chǎn)增長(zhǎng)率是其它金融機(jī)構(gòu)平均增長(zhǎng)率的數(shù)倍即有這方面因素。
其次，“二次金改”政策違反市場(chǎng)規(guī)律�！岸谓鸶摹钡乃悸肥恰跋茸龃笤僮鰪�(qiáng)”，但通過(guò)并購(gòu)整合提升金融機(jī)構(gòu)的體質(zhì)一定要通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行，在行政力量干預(yù)下的以弱并強(qiáng)，或弱弱聯(lián)合，并不能改善金融機(jī)構(gòu)體質(zhì)。從臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)的問(wèn)題看，銀行規(guī)模小、家數(shù)多，的確不容易走向國(guó)際、發(fā)揮效率，但是金融市場(chǎng)上銀行究竟該有幾家、每家究竟是什么規(guī)模、市占率多少，都是市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。任何非市場(chǎng)力量的干預(yù)，都將嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)效率。何況，推動(dòng)公股銀行家數(shù)減半更不應(yīng)該設(shè)定期限。這樣會(huì)影響市場(chǎng)買方的心理，認(rèn)為可以等到降價(jià)求售的機(jī)會(huì)，公股釋股的價(jià)格自然好不起來(lái)。行政部門為求在時(shí)限內(nèi)達(dá)成目標(biāo)，避免政策跳票，往往不計(jì)代價(jià)及后果執(zhí)行減半及合并政策，因此公股掌控的行庫(kù)就成為被出售及減半的標(biāo)的。
最后，改革目標(biāo)未充分考慮國(guó)際化因素�！岸谓鸶摹碧岢鲆�?jiǎng)?chuàng)造“小而美、大而好”的銀行。作為臺(tái)灣最大銀行的臺(tái)灣銀行，其島內(nèi)市占率也只有9%，全世界僅排名第125，因此臺(tái)灣當(dāng)局追求提升島內(nèi)銀行競(jìng)爭(zhēng)力與規(guī)模的思路并不錯(cuò)。但金融產(chǎn)業(yè)本身是具有內(nèi)需性的產(chǎn)業(yè)，而臺(tái)灣的銀行與金控的獲利仍然來(lái)自島內(nèi)，倘若沒(méi)有思考臺(tái)灣金融業(yè)如何國(guó)際化，即使金融業(yè)大型化，仍然是在島內(nèi)廝殺，那么大型化對(duì)臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義并不大。沒(méi)有國(guó)際化基礎(chǔ)的大型化，一旦金融機(jī)構(gòu)本身的公司治理與風(fēng)險(xiǎn)管理不當(dāng)，也勢(shì)必嚴(yán)重影響臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定程度。
2008年臺(tái)灣政權(quán)輪替后，臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)“二次金改”重新進(jìn)行檢討�！柏�(cái)政部長(zhǎng)”李述德表示，對(duì)“二次金改”的交易行為，若是事后司法判決確定有重大瑕疵或違法時(shí)，“財(cái)政部”當(dāng)然要對(duì)違法個(gè)案收回股權(quán)。至于如何執(zhí)行收回股權(quán)問(wèn)題，先等司法機(jī)構(gòu)追查出有違法“二次金改”個(gè)案后，再處理如何執(zhí)行收回股權(quán)問(wèn)題。
2009年1月9日，臺(tái)灣當(dāng)局公布說(shuō)明“二次金改檢討報(bào)告”，提出“二次金改”的關(guān)鍵，是陳水扁宣示“限時(shí)限量完成金融機(jī)構(gòu)整并”，但行政部門因配合而急促不周延，扭曲了整并提升競(jìng)爭(zhēng)力的政策。報(bào)告認(rèn)為，“二次金改”中的公股股權(quán)管理存在4大疑案：一是彰銀辦理私募發(fā)行特別股案；二是兆豐金控2006年度董監(jiān)改選案；三是中華開(kāi)發(fā)金控2007年度董監(jiān)改選案；四是華南金控2007年度董監(jiān)改選案。有關(guān)金融監(jiān)理的4大疑案，則為：一、中華開(kāi)發(fā)金控轉(zhuǎn)投資金鼎證券案；二、中信金控插旗轉(zhuǎn)投資兆豐金控案；三、臺(tái)新金控轉(zhuǎn)投資彰化銀行之核準(zhǔn)及財(cái)務(wù)監(jiān)理案；四、中華開(kāi)發(fā)金控經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案。報(bào)告也指出3大疑點(diǎn)：第一、彰銀辦理私募發(fā)行特別股招標(biāo)過(guò)程；第二、修正金控轉(zhuǎn)投資規(guī)定；第三、公股管理及金融監(jiān)理積極度不足，包括“具公股的金控董監(jiān)改選、公股股權(quán)管理迭遭輿論質(zhì)疑、監(jiān)理法規(guī)修正解釋、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)監(jiān)理”4項(xiàng)。
“二次金改檢討報(bào)告”還提出臺(tái)灣金融改革的改進(jìn)方向：
一是秉持“程序正義、實(shí)體合法”原則：未來(lái)金融機(jī)構(gòu)整并時(shí)將依據(jù)雙方的資產(chǎn)、凈值、營(yíng)收情形、員工權(quán)益、董監(jiān)事席次安排等各種因素綜合考慮后決定最終價(jià)格，不是只采單項(xiàng)如資產(chǎn)或凈值比較。
二是因事制宜推動(dòng)整并或釋股：以各銀行的發(fā)展需要，及合并確能提升財(cái)務(wù)效能及經(jīng)營(yíng)綜效為考慮原則，合并并非最終目標(biāo)，而為執(zhí)行選項(xiàng)。
三是強(qiáng)化公股金融機(jī)構(gòu)管理：臺(tái)灣當(dāng)局通過(guò)公股代表監(jiān)督公司經(jīng)營(yíng)，并配合主管機(jī)關(guān)監(jiān)督、管理，以提升公司的經(jīng)營(yíng)績(jī)效。積極加強(qiáng)說(shuō)明政策執(zhí)行目的及過(guò)程，以利社會(huì)大眾了解，避免外界質(zhì)疑。
四是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)案件審查：“金管會(huì)”對(duì)于審核金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)案件，除考慮并購(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度、合并前后金融機(jī)構(gòu)資本適足性、財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)健全性及效益性等因素，金融機(jī)構(gòu)必須提供專業(yè)第三人會(huì)計(jì)師針對(duì)評(píng)價(jià)合理性出具的專業(yè)意見(jiàn)書(shū)，以確保并購(gòu)交易價(jià)格能充分反映并購(gòu)雙方金融機(jī)構(gòu)價(jià)值，避免產(chǎn)生藉并購(gòu)程序?qū)嵤┨涂战鹑跈C(jī)構(gòu)資產(chǎn)或進(jìn)行利益輸送的行為。
五是防制不法并購(gòu)手段：證交所對(duì)股市已建立監(jiān)視制度，其內(nèi)容包括公布注意異常交易信息、買賣異常證券商的通知及處置作業(yè)、重大信息查證處理作業(yè)，以及對(duì)涉及人為炒作或內(nèi)線交易者進(jìn)行查核，通過(guò)證交所市況報(bào)導(dǎo)系統(tǒng)、電話語(yǔ)音查詢系統(tǒng)及新聞媒體公告等信息，均可作為檢調(diào)單位的參考依據(jù)。
六是建構(gòu)公平、公正、透明化的金融并購(gòu)平臺(tái)：“金管會(huì)”將檢視近來(lái)金融機(jī)構(gòu)整并未成功的案例，并將繼續(xù)搜集相關(guān)并購(gòu)法制，研議修正金控轉(zhuǎn)投資規(guī)定及并購(gòu)相關(guān)法制規(guī)定，以建構(gòu)與國(guó)際接軌的公平、公正、透明化的金融并購(gòu)法制及完善的并購(gòu)平臺(tái)。
四、第三次金融改革
2008年5月20日臺(tái)灣政黨輪替，國(guó)民黨在臺(tái)重新執(zhí)政。國(guó)民黨當(dāng)局對(duì)民進(jìn)黨執(zhí)政時(shí)期推動(dòng)的“二次金改”進(jìn)行了檢討與反省，認(rèn)為“二次金改”雖弊端重重，但通過(guò)金融機(jī)構(gòu)整合擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)規(guī)模以提升競(jìng)爭(zhēng)力仍是正確的方向，因此準(zhǔn)備以不同于“二次金改”的做法推動(dòng)“三次金改”。但最后卻高調(diào)提出，低調(diào)處理。
2008年6月27日“行政院副院長(zhǎng)”邱正雄首度提出，臺(tái)灣當(dāng)局將推動(dòng)第三次金融改革，以不限時(shí)、不限量、不限對(duì)象方案，將配合賦稅改革，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)整并，強(qiáng)化銀行競(jìng)爭(zhēng)力，吸引外商投資。邱正雄說(shuō)，“三次金改”與“二次金改”理念完全不同，“二次金改”是擴(kuò)大規(guī)模，真正要付諸實(shí)行，市場(chǎng)要跨出去，所謂的市場(chǎng)是以全球?yàn)槭袌?chǎng)，來(lái)擴(kuò)大規(guī)模，不限島內(nèi)。除市場(chǎng)擴(kuò)大規(guī)模外，將做出金融市場(chǎng)良好控管與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控管，新產(chǎn)品讓投資人消費(fèi)者獲得好處，且臺(tái)灣當(dāng)局對(duì)公營(yíng)銀行的管理機(jī)制與過(guò)去不同，是全新的革新方向，不是以前設(shè)限的格局。邱特別強(qiáng)調(diào)，為了區(qū)別以往民進(jìn)黨當(dāng)局的“二次金改”，未來(lái)的金改政策將稱為“第三次金改”，除了不會(huì)限制要在一定時(shí)間內(nèi)完成，也沒(méi)有整并家數(shù)限制，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)也可以參與，并將完全尊重市場(chǎng)機(jī)制，還將有完整的配套措施，其中最重要的一環(huán)就是配合“稅賦改革委員會(huì)”各項(xiàng)稅改結(jié)論，讓銀行更具競(jìng)爭(zhēng)力。
8月22日“行政院二次金改檢討專案小組”召開(kāi)首次會(huì)議，邱正雄提出“三次金改”的重點(diǎn)是“亞太金融中心”計(jì)劃。該中心具體包括籌資、資產(chǎn)管理和金融服務(wù)三個(gè)子中心�！叭谓鸶摹睂⑼ㄟ^(guò)“三大主軸、兩大原則”，即以市場(chǎng)整合、金融創(chuàng)新和誠(chéng)信為主軸，以人才和法治為原則，在尊重市場(chǎng)機(jī)制的前提下推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)整并。“財(cái)政部”長(zhǎng)李述德表示，“三次金改”的目的是為實(shí)現(xiàn)公股銀行國(guó)際化，包括臺(tái)灣金控公司釋出20％，引進(jìn)國(guó)際資本策略聯(lián)盟，或董監(jiān)事為國(guó)際人士，提升公股金控競(jìng)爭(zhēng)力，絕不會(huì)重蹈“二次金改”覆轍，絕不是限量限時(shí)，也不限對(duì)象，不會(huì)違反市場(chǎng)機(jī)制。李還表示，對(duì)兩岸金融松綁政策，也可考慮納入第三次金改。臺(tái)灣雖已經(jīng)加入WTO，但因臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力弱，故有能力向外開(kāi)拓市場(chǎng)的并不多。相比較而言，大陸算是其中潛力較大且較具競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)，但因兩岸特殊關(guān)系，致使臺(tái)灣金融機(jī)構(gòu)進(jìn)人大陸市場(chǎng)存在許多障礙。為此，打開(kāi)兩岸金融僵局，也是“三次金改”的重點(diǎn)。
然而， 2008年9月美國(guó)雷曼兄弟破產(chǎn)使美國(guó)次貸危機(jī)擴(kuò)大之后，國(guó)際金融危機(jī)的陰影也籠罩臺(tái)灣，自10月起，臺(tái)灣當(dāng)局開(kāi)始對(duì)“三次金改”持謹(jǐn)慎態(tài)度，不再提及，也可能是只做不說(shuō)。后來(lái)出任臺(tái)灣“金管會(huì)主委”的陳沖公開(kāi)反對(duì)將籌劃中的金融改革命名為“三次金改”，因?yàn)榻鸶淖?0年代以來(lái)一直持續(xù)進(jìn)行。10月17日“行政院長(zhǎng)” 劉兆玄在“立法院”答詢時(shí)強(qiáng)調(diào)，當(dāng)局對(duì)金融改革的立場(chǎng)就是先清理“二次金改”留下來(lái)的問(wèn)題，在相關(guān)弊端未除之前，不會(huì)有“三次金改”。11月10日“行政院副院長(zhǎng)”邱正雄接受“工商時(shí)報(bào)”專訪時(shí)也表示，當(dāng)局沒(méi)有喊出“三次金改”的名字，只是外界這樣叫起來(lái)會(huì)覺(jué)得是與“二次金改”不同的作法。雖然2009年04月14日蕭萬(wàn)長(zhǎng)受訪時(shí)提到臺(tái)灣要提升金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，也許要靠“第三次金改”，但臺(tái)灣的“第三次金改”迄今仍在無(wú)聲中進(jìn)行。（本文作者朱磊系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院臺(tái)灣研究所經(jīng)濟(jì)研究室主任 經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）
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