靈活就業(yè)重在做好服務和保障

　　作者：陳云、曹佳（中國勞動和社會保障科學研究院課題組）

　　今年高校畢業(yè)生將首次突破千萬人，就業(yè)問題成為社會關注的焦點�！办`活就業(yè)”已連續(xù)4年寫入政府工作報告，截至2021年底，我國靈活就業(yè)人員達到2億人，與近7.5億人的總就業(yè)人口相比，占比超過四分之一。為了更好發(fā)揮吸納就業(yè)“蓄水池”作用，需要進一步做好靈活就業(yè)的服務和兜底保障工作。

　　靈活就業(yè)在我國作為一個政策概念的使用始于上世紀90年代，與之相關的還有非正規(guī)就業(yè)、彈性就業(yè)、非標準就業(yè)等。我國對非正規(guī)、非標準化就業(yè)等統(tǒng)一使用“靈活就業(yè)”的概念，它既包括正規(guī)部門的非全日制、臨時性、季節(jié)性、彈性工作用工，也包括小微企業(yè)、家庭企業(yè)和勞動者個體等在非正規(guī)部門的就業(yè)。

　　一種特定的勞動力市場形態(tài)

　　靈活就業(yè)本質(zhì)上是勞動力資源與生產(chǎn)要素在供需條件約束下形成的一種特定生產(chǎn)服務方式和工作形態(tài)。雖然作為政策概念提出時間較晚，但作為一種事實存在卻伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的全過程，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代的零工勞動，到工業(yè)經(jīng)濟時代的靈活就業(yè)現(xiàn)象，再到數(shù)字經(jīng)濟時代的新就業(yè)形態(tài)，不同經(jīng)濟社會發(fā)展時期有不同的表現(xiàn)。

　　進入本世紀以來，以移動互聯(lián)網(wǎng)技術為依托的信息流，以快速交通網(wǎng)絡為基礎的物質(zhì)流，以點對點移動支付方式為基礎的資金流，以及基于自由擇業(yè)制度的人員流，通過交互平臺建立了更加開放共享的資源與機會配置機制。經(jīng)濟社會發(fā)展要素的高度流動性引領了社會生產(chǎn)和商業(yè)溝通方式的新變革，改變了企業(yè)的組織架構(gòu)、生產(chǎn)組織方式，工作的時空邊界不斷被重塑。靈活就業(yè)概念更為泛化，其工作內(nèi)容既延續(xù)了短期性、項目性、碎片化、靈活性的傳統(tǒng)特征，又兼具遠程化合作、知識技能應需即時分配的新興特征。以新就業(yè)形態(tài)為主體的靈活就業(yè)，在就業(yè)資源機會配置機制、生產(chǎn)契約關系、工作表現(xiàn)形式、價值理念和職業(yè)群體構(gòu)建等方面都表現(xiàn)出新的特征。

　　總體上看，靈活就業(yè)作為一種特定且不斷發(fā)展的勞動力市場形態(tài)，內(nèi)嵌在整個經(jīng)濟和市場體系內(nèi)，成為不可或缺的有機構(gòu)成部分，發(fā)揮著重要作用。同時，靈活就業(yè)的發(fā)展也面臨許多挑戰(zhàn)，隨著經(jīng)濟社會進入新的發(fā)展階段，需要在新的條件下實現(xiàn)更加有序、更可持續(xù)、更高質(zhì)量的發(fā)展。

　　各國靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴大

　　在國際上，靈活就業(yè)目前尚沒有明確統(tǒng)一的概念和共同的可操作性政策定義，各國在接受國際勞工有關非正規(guī)就業(yè)、非標準就業(yè)等定義基礎上，使用不同的名稱和統(tǒng)計標準，涵蓋的就業(yè)群體也不完全相同，各方關注的重點群體和政策傾向也各異。但總體來看，靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴大，具體就業(yè)形式更加多元，涉及領域更加寬泛，各國促進靈活就業(yè)發(fā)展、加強靈活就業(yè)者勞動權(quán)益保障的趨勢明顯。根據(jù)牛津大學在線零工經(jīng)濟指數(shù)，與2016年相比，2021年同期全球互聯(lián)網(wǎng)零工經(jīng)濟規(guī)模增長近75%。

　　隨著靈活就業(yè)人員的增加，世界各國都很重視對靈活就業(yè)人員的支持和保護，特別是在疫情期間出臺了一系列政策措施。歐盟成員國分別推出有針對性的“短時工作計劃”“部分失業(yè)計劃”“工作保留計劃”“臨時失業(yè)計劃”等，為靈活就業(yè)人員提供補貼和失業(yè)保障。美國“疫情失業(yè)援助”等計劃將失業(yè)金受益范圍擴大，覆蓋自雇人員、獨立承包人、就業(yè)不足人員等，允許自雇人員延期繳納社保稅。加拿大通過“工作共享計劃”，為自愿減少工時、共享工作機會的雇員提供補助，對收入下降較多的自雇人員給予一定資金的“復蘇補貼”等。

　　我國靈活就業(yè)人員達2億人

　　在我國，靈活就業(yè)伴隨著市場經(jīng)濟體制的建立與完善、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和業(yè)態(tài)發(fā)展、科學技術升級換代而不斷發(fā)展。改革開放后，我國實行“三結(jié)合”的就業(yè)方針（即勞動部門介紹就業(yè)、勞動者自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合），出現(xiàn)了個體勞動者，以返城知識青年、進城農(nóng)民工、企業(yè)優(yōu)化增效減員人員、城鎮(zhèn)失業(yè)青年等為主體的靈活就業(yè)群體逐步擴大。上世紀八九十年代，為解決國企改革深化出現(xiàn)大批下崗工人和大規(guī)模進城務工農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)問題，從引導勞動者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念、擴大就業(yè)和再就業(yè)門路的角度，我國提出鼓勵和支持以靈活多樣的形式實現(xiàn)就業(yè)。

　　進入本世紀以來，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展和普遍應用，特別是大量數(shù)字化平臺出現(xiàn)，臨時性、彈性、平臺型、創(chuàng)業(yè)型等各種靈活就業(yè)形式迅速興起，外賣騎手、網(wǎng)約車司機、網(wǎng)絡直播等應運而生。靈活就業(yè)形態(tài)種類日趨多樣，覆蓋的行業(yè)和群體不斷擴大，從業(yè)人員規(guī)模迅速擴張，成為社會就業(yè)重要的有機組成部分。人社部數(shù)據(jù)顯示，目前全國靈活就業(yè)人員規(guī)模達到2億人，占總?cè)丝跀?shù)量近七分之一。

　　青年和大齡勞動者是主體

　　課題組調(diào)查了解到，新就業(yè)形態(tài)就業(yè)群體差異較大，青年勞動者和大齡勞動者是主體。具體來說，主要有兩類。

　　一類是被動型靈活就業(yè)者，大多是低齡的“兩后生”（初、高中畢業(yè)后未繼續(xù)升學的學生）或“40后”“50后”大齡勞動者，其就業(yè)不穩(wěn)定，就業(yè)質(zhì)量不高，主要從事手工加工、簡單服務、工地建筑等工作。根據(jù)中國人民大學《中國靈活用工發(fā)展報告（2022）》測算，我國建筑業(yè)約有76.6%為靈活就業(yè)人員，交通、物流、郵政業(yè)的靈活就業(yè)人員占比達46.4%。

　　另一類是主動型靈活就業(yè)者，以年輕、高學歷和技能勞動者為主，其就業(yè)機會主要依靠以移動互聯(lián)網(wǎng)技術為基礎形成的網(wǎng)絡配置機制，就業(yè)觀念和從業(yè)動因更多從自身志趣和職業(yè)發(fā)展出發(fā)，工作方式和職業(yè)狀態(tài)多突破工廠式生產(chǎn)和傳統(tǒng)靈活就業(yè)的時空限制。這類人群根據(jù)需要隨時隨地即可工作，大多以自營創(chuàng)業(yè)、自由職業(yè)和兼職等形式出現(xiàn)，其從業(yè)的領域主要在電子商務、文化設計、藝術娛樂、遠程教育輔導以及其他個體性消費服務業(yè)等。

　　平臺經(jīng)濟成重要載體

　　當前，我國靈活就業(yè)發(fā)展主要有以下幾方面特點。

　　一是靈活就業(yè)市場結(jié)構(gòu)多維化。靈活就業(yè)的工作內(nèi)容、工作崗位、工作形式、雇用形式靈活多變，工作層次涵蓋高中低端，新職業(yè)不斷涌現(xiàn)。從過去集中在低端、簡單的勞動用工領域，已覆蓋各個層次和方面：既包括從事臨時工、季節(jié)工等勞務活動，從事建筑、裝修、保潔、飲食攤點、家政服務及其他服務性職業(yè)，也有通過自身知識或技能從事各類自由職業(yè)，通過各類創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺實現(xiàn)眾包就業(yè)、網(wǎng)店就業(yè)、創(chuàng)業(yè)就業(yè)等。特別是數(shù)字技術的普遍使用，催生了大量吸納靈活就業(yè)的新職業(yè)。

　　二是平臺用工規(guī)�；�。平臺經(jīng)濟是靈活就業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的重要經(jīng)濟載體，平臺吸附的靈活就業(yè)人員數(shù)量遠遠超過傳統(tǒng)企業(yè)雇用規(guī)模。國家信息中心發(fā)布的《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告（2021）》顯示，共享經(jīng)濟參與者約為8.3億人，其中服務提供者約為8400萬人，同比增長約7.7%；平臺企業(yè)員工數(shù)約631萬人，同比增長約1.3%。

　　三是關系主體多元化，勞動契約形式多樣化。隨著平臺組織、共享經(jīng)濟等新經(jīng)濟模式興起，平臺、平臺合作伙伴（承攬商、加盟商）、商家、中介機構(gòu)、勞動者、消費者之間形成了一個相互聯(lián)系、緊密協(xié)作但權(quán)責義務更加分散的網(wǎng)絡化關系。與傳統(tǒng)的、線性的雇用勞動關系比較，新就業(yè)形態(tài)的靈活就業(yè)在生產(chǎn)關系上具有明顯的社會網(wǎng)絡“弱關系化”特征，其形成的工作關系具有多元主體性和更加靈活多樣的勞動契約形態(tài)。

　　四是從業(yè)者“全職化”趨勢明顯。當前靈活就業(yè)的一個明顯特征即從業(yè)者不再以“兼職”滿足生存需要為主，而更多將“零工工作”作為“全職工作”。

　　就業(yè)質(zhì)量和權(quán)益保護待完善

　　在靈活就業(yè)規(guī)模不斷擴大、領域不斷拓展、業(yè)態(tài)不斷豐富的同時，靈活就業(yè)發(fā)展存在的問題也日益凸顯。

　　一是勞動者就業(yè)可持續(xù)性和職業(yè)發(fā)展性不強。靈活就業(yè)的最大優(yōu)點是靈活，其相應的主要弊端就是工作的不確定、不穩(wěn)定，導致從業(yè)者發(fā)展性技能收獲不足、職業(yè)發(fā)展持續(xù)性差，甚至有輿論將平臺就業(yè)從業(yè)者看作是從產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變?yōu)槠脚_經(jīng)濟的“不穩(wěn)定生產(chǎn)者”。

　　二是平臺靈活就業(yè)的相關社會關系法律權(quán)責不清楚。平臺靈活就業(yè)利益主體構(gòu)成復雜，甚至分布在不同的國家和地區(qū)，平臺、從業(yè)者和服務對象是基于網(wǎng)絡存在的“陌生人社會”，責權(quán)關系確定困難。同時，由于平臺經(jīng)濟的特殊性，一些大型平臺容易形成壟斷性經(jīng)營，通過游戲規(guī)則和程序制定、信息控制等，在平臺與從業(yè)者之間、平臺與政府部門之間造成信息不對稱和關系不平衡，形成不公平的權(quán)利和義務分配關系，可能損害從業(yè)者利益。

　　三是部分從業(yè)人員就業(yè)質(zhì)量和勞動權(quán)益保障亟需改善。靈活就業(yè)者工作時間普遍較長，勞動強度較大，工資收入差距大。由于工作和收入不穩(wěn)定，缺乏對長期職業(yè)生涯的理性安排，參加社會保障的意愿和能力不足。當前社會保險體系主要是參照正規(guī)就業(yè)設計，靈活就業(yè)人員只能以個人身份參加社保，養(yǎng)老保險個人承擔更高的繳費比例。靈活就業(yè)從業(yè)者失業(yè)很難被認定，工傷保險面臨繳費主體、費用分擔機制、取證認定等難題。短期內(nèi)，個人可能面臨經(jīng)濟下行和職業(yè)自身帶來的風險；長期看，保障機制不健全也會增加整個社會的運行風險。由于缺乏明確的勞動關系規(guī)范和組織保障，勞動者工作時間、報酬、社會保障等面臨挑戰(zhàn)。

　　四是公共政策和服務存在短板，多元主體協(xié)同治理機制有待完善。由于靈活就業(yè)概念和范圍并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的認定標準，對應的統(tǒng)計指標體系尚不健全，統(tǒng)計監(jiān)測手段也不完善，加之從業(yè)人員流動性強、就業(yè)形勢復雜，現(xiàn)有政策和服務存在針對性不強、責任不清、力度不夠、可及性低等不足，服務和政策落實存在困難。隨著靈活就業(yè)向不同領域擴展以及平臺型就業(yè)涉及的行業(yè)越來越多，亟需政府各部門之間完善協(xié)同治理機制，增強政策協(xié)調(diào)性。

　　健全政策和服務支持

　　堅持以創(chuàng)造和穩(wěn)定就業(yè)機會、提升就業(yè)能力和就業(yè)質(zhì)量、促進靈活就業(yè)更加有序、更可持續(xù)、更高質(zhì)量發(fā)展為著力點，進一步加強對靈活就業(yè)的政策和服務支持。

　　第一，進一步深化市場化改革，保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展，最大限度為靈活就業(yè)開發(fā)就業(yè)資源和機會。加快構(gòu)建全國統(tǒng)一開放大市場，在“放管服”改革中規(guī)范市場競爭和市場秩序，促進各類要素有序高效流通匹配，破除或降低各種行業(yè)和職業(yè)進入門檻；加大宏觀政策經(jīng)濟調(diào)節(jié)力度，穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展基本面，特別是加強對中小微企業(yè)和個體戶、自營業(yè)者的財政金融支持；持續(xù)深入推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新；引導各類平臺企業(yè)建立可持續(xù)的經(jīng)營和盈利模式，實現(xiàn)數(shù)字領域新業(yè)態(tài)可持續(xù)發(fā)展，為靈活就業(yè)勞動者提供更加穩(wěn)定的就業(yè)資源和機會。

　　第二，完善相關社會政策制度，維護勞動者基本權(quán)益保障，提升勞動者可持續(xù)就業(yè)能力。研究適應靈活就業(yè)人員不同特點的多元化社會保險辦法，建立以勞動者收入狀況為基礎的社會保險政策，研究以個人身份跨戶籍所在地參加職工養(yǎng)老保險以及失業(yè)保險辦法；加強對新就業(yè)形態(tài)的勞動關系、勞動基準等問題研究，完善勞動爭議處理方法；探索建立勞動者職業(yè)技能培訓賬戶，大力加強職業(yè)技能培訓，提高其依靠職業(yè)能力而不是固定崗位獲得就業(yè)穩(wěn)定性和職業(yè)可發(fā)展性。

　　第三，加強政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升多元主體協(xié)同治理能力。統(tǒng)一規(guī)劃政策制度頂層設計，增強政策的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)性，提升協(xié)同治理能力；確定平臺法律定位和各方責權(quán)利關系，研究制定包括勞動關系在內(nèi)的不同類別法律關系界定標準和認定范圍；對不同領域、不同類型平臺企業(yè)采取有針對性的監(jiān)管模式，界定不同監(jiān)管部門和平臺職責邊界；加強政府管理和行業(yè)規(guī)范，建立政府管理、行業(yè)自律、社會參與的協(xié)同治理機制。

　　第四，分類施策，進一步健全對各類靈活就業(yè)形態(tài)的政策支持和服務舉措。強化促進靈活就業(yè)扶持政策，培訓補貼、社保補貼等要覆蓋和適用新形態(tài)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員；平衡好普惠型和特惠型政策，針對不同靈活就業(yè)群體的共性問題要有統(tǒng)一政策規(guī)范，對不同類型的靈活就業(yè)群體要有區(qū)別性界定，在政策支持、職業(yè)培訓、就業(yè)服務、發(fā)展渠道等方面靶向處理；探索利用大數(shù)據(jù)技術對靈活就業(yè)進行統(tǒng)計和監(jiān)測，完善全方位公共就業(yè)服務體系，加快推進“數(shù)字就業(yè)”建設。