加快構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系

　　作者：陳凱華（中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院研究員）；康瑾（中國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)研究院工程師）

　　黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字化發(fā)展，明確提出建設(shè)數(shù)字中國。6月22日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議時強(qiáng)調(diào)，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)事關(guān)國家發(fā)展和安全大局，要維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全，保護(hù)個人信息和商業(yè)秘密，促進(jìn)數(shù)據(jù)高效流通使用、賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。會議還審議通過了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》。

　　數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)和社會服務(wù)管理等各個環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式。為保障數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系的健康運(yùn)行，迫切需要構(gòu)建符合數(shù)據(jù)要素特點(diǎn)的數(shù)據(jù)要素國家治理體系。數(shù)據(jù)要素國家治理體系是指統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素流通與應(yīng)用的一系列相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的制度安排，體現(xiàn)在國家、行業(yè)、區(qū)域、企業(yè)、個人等不同層面，涉及科技、產(chǎn)業(yè)、社會等不同應(yīng)用領(lǐng)域以及數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、分析等不同管理階段。構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系不僅是我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的迫切需要，而且是我國釋放數(shù)據(jù)要素價值、占據(jù)國際數(shù)字競爭制高點(diǎn)的迫切需要。為此，需要宏中微系統(tǒng)推進(jìn)，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理框架，面向數(shù)據(jù)應(yīng)用與管理全鏈條，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素在不同環(huán)節(jié)、不同領(lǐng)域的融通匯聚，堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，發(fā)揮政府與市場協(xié)同作用，提高數(shù)據(jù)要素治理效能。

　　構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系是數(shù)字化高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要

　　國家數(shù)據(jù)要素高效治理迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系。數(shù)據(jù)要素向各領(lǐng)域廣泛擴(kuò)散滲透，形成了人類世界、物理世界與信息世界三元融合的復(fù)雜系統(tǒng)。三元世界的融合使得傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理方式表現(xiàn)出制度供給不足、治理部門分割、響應(yīng)速度慢等問題。而且，當(dāng)前不同層級、不同部門、不同類型的數(shù)據(jù)治理機(jī)制未能有效銜接，政府、平臺企業(yè)、社會組織、個人等不同主體的數(shù)據(jù)治理訴求可能會相互沖突，科技、產(chǎn)業(yè)和社會不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)治理規(guī)則難以協(xié)調(diào)。因此，迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系，補(bǔ)齊數(shù)據(jù)要素協(xié)同治理制度短板，加強(qiáng)不同數(shù)據(jù)要素治理規(guī)則的銜接，打破治理孤島，提高數(shù)據(jù)治理整體效能。

　　釋放數(shù)據(jù)要素價值迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系。數(shù)據(jù)要素的價值生成是一個多維、動態(tài)的概念。從數(shù)據(jù)管理鏈來看，數(shù)據(jù)要素價值體現(xiàn)在數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、分析、服務(wù)等不同環(huán)節(jié)；從數(shù)據(jù)應(yīng)用鏈來看，數(shù)據(jù)要素價值體現(xiàn)在科技、產(chǎn)業(yè)和社會等不同領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用。我國具有超大規(guī)模市場優(yōu)勢和海量創(chuàng)新主體，為數(shù)據(jù)要素的價值生成奠定了良好基礎(chǔ)，同時也增大了數(shù)據(jù)治理的難度。一方面，數(shù)據(jù)資源利用率不高。將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)要素的技術(shù)水平有待提升，大量非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并未得到有效利用。另一方面，數(shù)據(jù)要素的戰(zhàn)略價值和自生成性特征促使創(chuàng)新主體紛紛構(gòu)建自身主導(dǎo)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，但也產(chǎn)生了數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)歧視等問題。因此，迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系，推動數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟(jì)和社會價值有序釋放。

　　占據(jù)數(shù)字競爭制高點(diǎn)迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系。數(shù)據(jù)要素治理能力正在成為重塑國際關(guān)系，改變國際話語權(quán)競爭格局，推動網(wǎng)絡(luò)空間地緣政治格局加速重構(gòu)的關(guān)鍵力量，世界主要國家和組織紛紛制定數(shù)據(jù)要素治理規(guī)則，培育自身數(shù)據(jù)要素資源優(yōu)勢，積極開展數(shù)字外交，力求占據(jù)全球數(shù)據(jù)治理主動權(quán)。例如，2022年4月，美國發(fā)布《促進(jìn)使用公平數(shù)據(jù)》建議書，提出加強(qiáng)信息采集、完善基礎(chǔ)設(shè)施以充分利用數(shù)據(jù)資源，建立分類數(shù)據(jù)管理機(jī)制；歐盟于2022年2月發(fā)布《數(shù)據(jù)法案》，旨在強(qiáng)化數(shù)字主權(quán)，在數(shù)據(jù)共享、國際數(shù)據(jù)傳輸、數(shù)據(jù)互操作等方面做出了約束性規(guī)定。因此，迫切需要構(gòu)建數(shù)據(jù)要素國家治理體系，推動各級各類數(shù)據(jù)治理規(guī)則與國際接軌，提高數(shù)據(jù)治理國際話語權(quán)，強(qiáng)化關(guān)鍵數(shù)據(jù)要素的自主可控，占據(jù)國際數(shù)字競爭制高點(diǎn)。

　　打造協(xié)同高效的數(shù)據(jù)要素國家治理體系

　　構(gòu)建兼顧效率、公平與安全的數(shù)據(jù)要素國家治理體系。一是完善數(shù)據(jù)載體體系。優(yōu)化數(shù)據(jù)中心、超算中心、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的空間和產(chǎn)業(yè)布局，為數(shù)據(jù)要素的生成、流通和交易提供載體支撐。二是提高全民數(shù)字素養(yǎng)和技能。加強(qiáng)數(shù)字素養(yǎng)和技能培訓(xùn)，提高公民獲取數(shù)據(jù)、處理數(shù)據(jù)與應(yīng)用數(shù)據(jù)的能力。三是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素的分類分級授權(quán)使用體系。針對結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)或非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，原始數(shù)據(jù)或處理數(shù)據(jù)，私人數(shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)，敏感數(shù)據(jù)或非敏感數(shù)據(jù)，即時數(shù)據(jù)或歷史數(shù)據(jù)等不同數(shù)據(jù)，制定數(shù)據(jù)要素的分類分級授權(quán)使用標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)要素經(jīng)濟(jì)價值與社會價值的統(tǒng)一。四是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素的市場化流通配置體系。建立符合數(shù)據(jù)要素特征的數(shù)據(jù)要素流通體系，鼓勵市場主體參與數(shù)據(jù)交易平臺建設(shè)，建立市場評價數(shù)據(jù)要素貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的數(shù)據(jù)價值分配機(jī)制。五是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素安全保障體系。強(qiáng)化對數(shù)據(jù)要素的監(jiān)測認(rèn)證、安全評估和風(fēng)險預(yù)警能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)要素的全鏈條可追溯。加強(qiáng)對關(guān)鍵領(lǐng)域數(shù)據(jù)、個人隱私的保護(hù)，完善數(shù)據(jù)跨境流通機(jī)制，規(guī)避數(shù)據(jù)風(fēng)險。

　　打造面向數(shù)據(jù)應(yīng)用全鏈條的數(shù)據(jù)要素國家治理體系。一是打造科研數(shù)據(jù)國家治理體系。建立科技資源開放共享和科技合作數(shù)字平臺，提高科技資源利用效率，促進(jìn)科技合作。完善開源知識產(chǎn)權(quán)、開源標(biāo)準(zhǔn)等制度環(huán)境，打造開源技術(shù)生態(tài)服務(wù)體系，防范開源供應(yīng)鏈風(fēng)險。二是完善產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)國家治理體系。健全針對數(shù)據(jù)要素的反壟斷、反不當(dāng)競爭、稅收等監(jiān)管政策，打造有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的市場環(huán)境。三是完善社會數(shù)據(jù)國家治理體系。建立教育、醫(yī)療、交通、社會保障、安防、養(yǎng)老、應(yīng)急管理等領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)管理平臺，輔助社會服務(wù)和治理決策。運(yùn)用多元數(shù)據(jù)建立具有安全態(tài)勢感知能力的數(shù)字城市和數(shù)字鄉(xiāng)村，強(qiáng)化社會風(fēng)險研判和預(yù)警能力。

　　打造面向數(shù)據(jù)管理全鏈條的數(shù)據(jù)要素國家治理體系。一是擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素管理全鏈條供需匹配。推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型促進(jìn)中心等公共服務(wù)平臺建設(shè)，為創(chuàng)新主體提供數(shù)據(jù)要素管理全鏈條交易撮合、咨詢、安全保障等服務(wù)。面向數(shù)字科技、數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會創(chuàng)新發(fā)展需求，拓展數(shù)據(jù)生成、采集、存儲、加工、分析、服務(wù)等數(shù)據(jù)要素應(yīng)用場景。二是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素管理全鏈條標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。打造面向數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、分析、服務(wù)等管理全鏈條的數(shù)據(jù)要素標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，提高數(shù)據(jù)要素的互操作性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性，促進(jìn)數(shù)據(jù)要素全鏈條高效銜接。

　　堅(jiān)持技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新雙輪驅(qū)動，推動數(shù)據(jù)要素治理手段與機(jī)制變革。一是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素治理技術(shù)體系。面向數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用全鏈條，加強(qiáng)傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、邊緣計算、數(shù)據(jù)中心、高性能計算、服務(wù)器、工業(yè)軟件、隱私計算等數(shù)據(jù)治理技術(shù)的研發(fā)突破，提高算法算力算據(jù)水平，為數(shù)據(jù)要素治理提供技術(shù)底座。二是設(shè)立數(shù)據(jù)要素國家治理機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌管理不同鏈條、部門、區(qū)域的數(shù)據(jù)要素系統(tǒng)，實(shí)時監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)要素來源、去向和應(yīng)用，對數(shù)據(jù)要素治理相關(guān)法律做出解釋，幫助市場主體識別數(shù)據(jù)要素應(yīng)用前景和風(fēng)險。

　　發(fā)揮政府與市場作用，打造多元主體協(xié)同共治的數(shù)據(jù)要素治理模式。一是完善數(shù)據(jù)治理法律法規(guī)。制定國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，圍繞科技研發(fā)、人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長、改善公共服務(wù)、保障數(shù)據(jù)安全、規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流通等方面構(gòu)建系統(tǒng)全面的數(shù)據(jù)要素治理框架，引導(dǎo)數(shù)據(jù)要素市場化配置。二是明確多元主體協(xié)同共治的定位。秉持開放、合作、平等、互惠的價值觀，明確各級政府、平臺企業(yè)、社會組織、公眾等多元主體參與數(shù)據(jù)治理的權(quán)力和職責(zé)。三是打造多元主體協(xié)同共治的數(shù)據(jù)共享機(jī)制。綜合考慮科技、產(chǎn)業(yè)、社會發(fā)展效率與安全，界定政府部門對不同數(shù)據(jù)要素的監(jiān)測、采集和使用權(quán)限，推動公共部門數(shù)據(jù)有條件開放共享，促進(jìn)多元主體良性互動。