以生態(tài)優(yōu)先協(xié)同融合促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展

　　作者：夏甘霖（復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系博士生）；包存寬（復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授）

　　近日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局等9部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃》指出，“十四五”時(shí)期我國(guó)可再生能源將進(jìn)入高質(zhì)量躍升發(fā)展新階段，呈現(xiàn)大規(guī)模、高比例、市場(chǎng)化、高質(zhì)量發(fā)展新特征，將進(jìn)一步引領(lǐng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的主流方向、發(fā)揮能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)作用，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)提供主力支撐。“十四五”時(shí)期，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入減污降碳協(xié)同增效、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵窗口期。大力發(fā)展可再生能源，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，對(duì)于實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善、落實(shí)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)、應(yīng)對(duì)全球氣候變化意義重大。

　　然而，從可再生能源開發(fā)規(guī)劃建設(shè)全過(guò)程來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)完全“環(huán)境友好”尚有不小差距。比如，在我國(guó)風(fēng)光資源豐富、適合大規(guī)模發(fā)展風(fēng)光一體化的地區(qū)也往往是重要的生態(tài)功能區(qū)或生態(tài)功能脆弱區(qū)，可再生能源的開發(fā)建設(shè)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能可能造成顯著影響；太陽(yáng)能雖然屬于清潔能源，但光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈中部分前端制造企業(yè)仍屬于高污染、高能耗行業(yè)；可再生能源光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電尤其是化學(xué)儲(chǔ)能電池的礦物開采、加工生產(chǎn)，以及廢棄后處理處置造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染也不容忽視。此外，生物質(zhì)能發(fā)電除利用農(nóng)業(yè)秸稈、果木枝條等以外，城鎮(zhèn)生活垃圾分類后的干垃圾也將是生物質(zhì)能的重要來(lái)源，而垃圾發(fā)電的社會(huì)關(guān)注度高，其規(guī)劃選址建設(shè)運(yùn)行須做好公眾參與，避免發(fā)生環(huán)境群體性事件等等。

　　在“雙碳”目標(biāo)背景下，結(jié)合我國(guó)可再生能源發(fā)展現(xiàn)狀，將構(gòu)建現(xiàn)代能源體系與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)深度融合，在生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則下促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義與社會(huì)意義。

　　將生態(tài)環(huán)境保護(hù)貫穿于可再生能源規(guī)劃建設(shè)的各方面、全過(guò)程

　　堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、因地制宜、多元融合開發(fā)可再生能源。一是推動(dòng)風(fēng)光發(fā)電和沙漠治理、觀光旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、礦坑修復(fù)、鹽堿灘涂地開發(fā)保護(hù)等結(jié)合發(fā)展，并結(jié)合光伏開展工礦廢棄土地生態(tài)修復(fù)，利用鹽堿灘涂地等土地資源建設(shè)風(fēng)光儲(chǔ)輸一體化基地，推動(dòng)可再生能源與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)融合發(fā)展；二是科學(xué)有序推進(jìn)大型水電基地建設(shè)，按照生態(tài)優(yōu)先、確保底線原則做好抽水蓄能電站的勘測(cè)設(shè)計(jì)和開發(fā)建設(shè)；三是因地制宜與北方供暖、鄉(xiāng)村能源升級(jí)、空氣質(zhì)量保障行動(dòng)等相結(jié)合，推動(dòng)生物質(zhì)能多元化開發(fā)，合理發(fā)展城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒發(fā)電、農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電和沼氣發(fā)電等；四是在確保海洋生態(tài)功能和生態(tài)系統(tǒng)完整性的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)海洋能開發(fā)，結(jié)合“生態(tài)島礁”工程，勘測(cè)評(píng)估海洋可再生能源，推動(dòng)海上風(fēng)電、潮汐能、生物質(zhì)能等海洋能源的開發(fā)與利用。

　　推動(dòng)可再生能源裝備制造、運(yùn)營(yíng)維護(hù)和廢棄后處置全過(guò)程綠色化發(fā)展，構(gòu)建可再生能源全生命周期綠色閉環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。一是實(shí)施可再生能源產(chǎn)業(yè)智能制造、綠色制造和清潔生產(chǎn)，鼓勵(lì)可再生能源前端高污染、高能耗的風(fēng)電、光伏發(fā)電等裝備制造業(yè)100%使用可再生能源，減少煤炭開采的生態(tài)破壞和燃煤發(fā)電的水資源消耗，降低生產(chǎn)過(guò)程中污染物排放對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響；二是充分防范、及時(shí)應(yīng)對(duì)可再生能源設(shè)備運(yùn)營(yíng)使用期間的生態(tài)環(huán)境影響、事故環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)廢物以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等；三是針對(duì)可再生能源尤其是風(fēng)電、光電及化學(xué)儲(chǔ)能設(shè)備批量退役與回收處理等問(wèn)題，制定具體的全生命周期影響分析與管理體系和管理辦法。

　　細(xì)化生態(tài)功能區(qū)對(duì)可再生能源開發(fā)的空間管控

　　可再生能源項(xiàng)目規(guī)劃選址、開發(fā)建設(shè)不能突破生態(tài)承載能力與生態(tài)紅線的“硬約束”，既要盡量避免可再生能源開發(fā)建設(shè)侵占生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間尤其是生態(tài)保護(hù)紅線和永久性基本農(nóng)田，又要保障可再生能源開發(fā)利用的合理用地用海空間需求。借助國(guó)土空間一張圖和國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，完善可再生能源空間用途管制規(guī)則，處理好可再生能源項(xiàng)目選址與國(guó)土空間規(guī)劃“城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間”三區(qū)布局尤其是與“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線”三線的關(guān)系。

　　一是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，避讓生態(tài)保護(hù)紅線、天然林和基本草原等管控因素。對(duì)于風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目，其占地位于三線之外的一般農(nóng)田和生態(tài)空間，項(xiàng)目規(guī)劃原則上應(yīng)嚴(yán)格避讓各種自然保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)、自然歷史遺跡保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、河口、海灣、濱海濕地、鳥類遷徙通道、棲息地等重要、敏感和脆弱的生態(tài)區(qū)域，以及劃定的其他生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)。

　　二是細(xì)化各主體功能區(qū)的空間布局與可開發(fā)強(qiáng)度，協(xié)調(diào)可再生能源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)。限制開發(fā)區(qū)不等于不能開發(fā)，需要對(duì)限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境基底、資源能源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行綜合勘測(cè)與評(píng)估，銜接各類規(guī)劃要求，明確空間布局，制定可再生能源產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目準(zhǔn)入清單。例如，對(duì)于水電項(xiàng)目，其工程項(xiàng)目應(yīng)盡量避免占用三線范圍內(nèi)國(guó)土空間，如確實(shí)無(wú)法避免占用三線范圍內(nèi)用地，應(yīng)通過(guò)規(guī)定程序調(diào)整三線范圍。

　　三是可再生能源躍升發(fā)展對(duì)空間需求激增，在“三線”等限制下，風(fēng)光發(fā)電項(xiàng)目土地供給嚴(yán)重不足，在強(qiáng)化三線約束、規(guī)范可再生能源項(xiàng)目用地的同時(shí)，應(yīng)考慮出臺(tái)差別化用地政策，合理規(guī)劃土地資源，統(tǒng)籌推進(jìn)可再生能源推廣應(yīng)用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展�！傲止饣パa(bǔ)”項(xiàng)目，雖然占用林地、草地，但基本不破壞原來(lái)的土地生態(tài)功能；“光伏治沙”項(xiàng)目，使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占?jí)和恋�、不改變地表形態(tài)。對(duì)于此類項(xiàng)目，可給予一定的用地政策優(yōu)惠與便利。

　　針對(duì)可再生能源政策規(guī)劃建設(shè)的重大決策，建立以環(huán)評(píng)為中心的綜合評(píng)價(jià)體系

　　一方面，做好可再生能源發(fā)展相關(guān)的政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)和項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)。將生態(tài)環(huán)境因素納入可再生能源政策規(guī)劃建設(shè)的決策源頭，建立包括“決策前優(yōu)化-過(guò)程中管控-實(shí)施后總結(jié)”可再生能源決策全過(guò)程、涵蓋政策規(guī)劃項(xiàng)目決策各層次，既包括減緩不良環(huán)境影響也包括提升正面環(huán)境效益、挖掘潛在生態(tài)價(jià)值的綜合評(píng)價(jià)體系，形成協(xié)同推進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展的制度合力。

　　另一方面，可再生能源發(fā)展中也會(huì)涉及安全事故環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、危險(xiǎn)廢物以及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。例如，水電項(xiàng)目建設(shè)中抽水蓄能、電化學(xué)儲(chǔ)能、輸電和升壓變壓等設(shè)施涉及群眾切身利益或社會(huì)關(guān)注度較高，可能帶來(lái)一定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。諸如此類可再生能源發(fā)展過(guò)程中可能涉及的事故環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等，應(yīng)一并納入環(huán)評(píng)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

　　探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的可再生能源開發(fā)模式

　　2018年8月，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出探索開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的城市開發(fā)模式（簡(jiǎn)稱EOD模式）。EOD模式下的可再生能源開發(fā)以生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、組合開發(fā)等方式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理與可再生能源發(fā)展有效融合，挖掘發(fā)展可再生能源的生態(tài)價(jià)值和正面環(huán)境效益。

　　一是將開發(fā)利用可再生能源納入傳統(tǒng)工業(yè)的生態(tài)化升級(jí)改造。一方面，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)尤其是鋼鐵、石化等開展清潔能源替代，在新建廠房和公共建筑積極推進(jìn)光伏建筑一體化開發(fā)，發(fā)展可再生能源，既能滿足企業(yè)電力需求，又能促進(jìn)工業(yè)企業(yè)節(jié)能減污降碳；另一方面，新可再生能源的開發(fā)與利用納入創(chuàng)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等區(qū)域積極推進(jìn)風(fēng)電開發(fā)，或利用工業(yè)園區(qū)等建筑屋頂，發(fā)展“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”的分布式光伏發(fā)電，因地制宜建設(shè)新能源自備電站，推動(dòng)綠色電力直接供應(yīng)和對(duì)燃煤自備電廠替代。

　　二是以可再生能源發(fā)展推進(jìn)生態(tài)城市和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。利用政府、學(xué)校與醫(yī)院等公共建筑、體育文化場(chǎng)館等公共設(shè)施或公共場(chǎng)所、道路兩側(cè)和公共交通設(shè)施、污水與垃圾處理設(shè)施以及公共綠地等發(fā)展、利用分布式光伏發(fā)電等可再生能源。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，利用建筑屋頂、農(nóng)院空地、田間地頭、集體閑置土地等推進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電分布式發(fā)展，發(fā)展生物天然氣和沼氣，提高畜禽糞便、農(nóng)業(yè)廢棄物等的利用率，整治農(nóng)村人居環(huán)境。

　　三是探索和實(shí)施生態(tài)友好的可再生能源開發(fā)模式，不僅要將減緩生態(tài)影響的措施貫穿可再生能源開發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)，還應(yīng)以可再生能源開發(fā)建設(shè)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，探索將可再生能源發(fā)展作為新基建的重要方面，發(fā)展契合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收益能力強(qiáng)的可再生能源產(chǎn)業(yè)，反哺生態(tài)環(huán)境治理、配套設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目。

　　以生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展

　　推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要落實(shí)各類主體責(zé)任，提高市場(chǎng)主體和公眾參與的積極性，形成多元主體共建共治共享的環(huán)境治理格局，形成導(dǎo)向清晰、決策科學(xué)、執(zhí)行有力、激勵(lì)有效、多元參與、良性互動(dòng)的環(huán)境治理體系，以高水平的生態(tài)環(huán)境治理促進(jìn)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高品質(zhì)的人民生活。其中，促進(jìn)可再生能源高質(zhì)量發(fā)展是其中的重要方面。

　　一是政府要完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化可再生能源市場(chǎng)化法治化營(yíng)商環(huán)境。構(gòu)建有利于可再生能源發(fā)展的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)可再生能源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、開發(fā)建設(shè)、電網(wǎng)接入、調(diào)度交易、消納利用等監(jiān)管，確保科學(xué)規(guī)劃決策和有效實(shí)施。

　　二是健全市場(chǎng)體制機(jī)制，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)可再生能源行業(yè)的貸款發(fā)放力度，通過(guò)綠色金融、綠色發(fā)展基金投資支持可再生能源發(fā)展。鼓勵(lì)可再生能源企業(yè)和重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)充分利用全國(guó)碳市場(chǎng)，積極參與碳交易。

　　三是積極探索可再生能源服務(wù)商業(yè)模式和運(yùn)行機(jī)制，引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)主體參與，引導(dǎo)提升全社會(huì)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)意識(shí)。