編者按：隨著中國(guó)與世界各國(guó)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系趨于密切，確保全球陸海戰(zhàn)略通道安全暢通的重要性日益凸顯。有鑒于此，對(duì)全球陸海戰(zhàn)略通道沿線國(guó)家的外交戰(zhàn)略予以全面系統(tǒng)的分析與評(píng)估，已成為當(dāng)前中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究最為急迫的任務(wù)之一。

　　中國(guó)網(wǎng)策劃推出“世界戰(zhàn)略要地外交走向分析”系列，關(guān)注全球范圍內(nèi)十余個(gè)重要陸海戰(zhàn)略通道區(qū)域，分析其沿線重要國(guó)家的外交戰(zhàn)略，展示地緣政治背景，凸顯國(guó)際層面的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

　　王勇輝　華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院 副教授

　　緬甸是東盟國(guó)家中與中國(guó)最早建立外交關(guān)系的國(guó)家之一，中緬在共同倡導(dǎo)和平共處五項(xiàng)原則長(zhǎng)期保持著友好的關(guān)系，從官方到民間都沿承著歷史上的“胞波”友誼。雖然緬甸在獨(dú)立后長(zhǎng)期奉行“不結(jié)盟、積極、獨(dú)立”的外交政策，但在地緣上與中國(guó)、泰國(guó)、印度、孟加拉和老撾5國(guó)互為陸上鄰國(guó)，中國(guó)和東南亞其它國(guó)家的政治與文化等影響久遠(yuǎn)，加上歷史上曾經(jīng)受到英國(guó)和日本等西方國(guó)家的殖民侵略，在民族心理和歷史實(shí)踐中都形成了某種親東方傳統(tǒng)。從緬甸獨(dú)立以來(lái)，緬甸的民族文化、國(guó)內(nèi)政治、外交政策等都呈現(xiàn)出明顯的東方主義特征。　　

　　緬甸在地緣上是連結(jié)東南亞與南亞、中東的必然陸路通道，也是通往印度洋的重要紐帶，這種天然的地緣重要性使緬甸成為包括美國(guó)、日本、印度等大國(guó)角逐的對(duì)象。自2003年8月緬甸的七部民主路線圖提出以來(lái)，緬甸的親東方傳統(tǒng)正在發(fā)生一種由內(nèi)而外的轉(zhuǎn)變。特別是2010年11月昂山素季重獲自由后，在西方受過(guò)高等教育的昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)民主同盟把緬甸的“民主化”浪潮迅速推向了一個(gè)新的高度。昂山素季不僅僅是緬甸軍政府的反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人，而且是一個(gè)西方以諾貝爾和平獎(jiǎng)加以認(rèn)同的追求民主、人權(quán)和自由的象征性符合。與此同時(shí)，緬甸軍政府的外交戰(zhàn)略發(fā)生了明顯變化，傳統(tǒng)上的緬甸東方主義特質(zhì)正悄然發(fā)生變化，包括緬甸同中國(guó)的傳統(tǒng)盟友關(guān)系也在發(fā)生悄然的變化，中國(guó)的諸多重大投資在緬甸遭受了前所未有的損失和困境。當(dāng)前，緬甸“民主之春”似乎有日益蕩漾之勢(shì)，以昂山素季為代表的民主人士在日后不管能否當(dāng)選總統(tǒng)，但對(duì)緬甸政權(quán)及其外交政策走向的影響將會(huì)是日益加大的。隨著緬甸政權(quán)的“民主化”進(jìn)程不斷推進(jìn)，緬甸國(guó)內(nèi)黨派和民族等各種勢(shì)力的關(guān)系更加復(fù)雜，緬甸的外交戰(zhàn)略也隨之進(jìn)入一個(gè)調(diào)整、平衡與再平衡的過(guò)程中。

　　一、美國(guó)對(duì)緬甸外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的影響：從政治“民主化”到外交親西方化

　　美國(guó)的對(duì)緬甸政策是導(dǎo)致緬甸對(duì)外戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的重要因素。自緬甸軍政府1988年上臺(tái)以來(lái)的二十多年里，美國(guó)聯(lián)合英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等西方國(guó)家，對(duì)緬甸采取了政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等全面的嚴(yán)厲制裁。在經(jīng)濟(jì)方面，根據(jù)1997年《對(duì)外業(yè)務(wù)、出口融資和相關(guān)項(xiàng)目撥款法》(Foreign Operations, Export Financing, and Related Programs Appropriations Act)第570(b)款和《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(International Emergency Economic Powers Act)，禁止美國(guó)人在緬甸進(jìn)行新的投資。2003年美國(guó)頒布《緬甸自由和民主法》(Burmese Freedom and Democracy Act)的要求禁止進(jìn)口緬甸產(chǎn)品，禁止向緬甸輸出金融服務(wù)和涉及某些被監(jiān)控的緬甸人利益的財(cái)產(chǎn)交易。此外，美國(guó)還挾制國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織，禁止這些國(guó)際組織對(duì)緬甸進(jìn)行貸款和開(kāi)發(fā)援助等；在政治上，2005年1月，美國(guó)公然把緬甸稱(chēng)之為暴政國(guó)家和獨(dú)裁國(guó)家，并在后來(lái)多次試圖推動(dòng)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)制裁緬甸；在軍事上，美國(guó)聯(lián)合英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家對(duì)緬甸實(shí)施武器禁運(yùn)，停止同緬甸的軍事交流與合作。通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等一系列制裁措施，美國(guó)的目的是迫使緬甸軍政府放棄政權(quán)，以使得緬甸回到所謂西方觀念中的民主政權(quán)道路上來(lái)。但是，這些制裁措施的客觀效果與美國(guó)的愿望相悖，緬甸軍政府得以持續(xù)執(zhí)政二十多年，緬甸的外交戰(zhàn)略不是投向美國(guó)的懷抱，而是更加認(rèn)同其東方主義特性，在大國(guó)關(guān)系中，緬甸同中國(guó)發(fā)展了比較穩(wěn)固的盟友關(guān)系。

　　美國(guó)的戰(zhàn)略決策者應(yīng)該知道，對(duì)緬甸的制裁只是迫使緬甸政權(quán)及其外交戰(zhàn)略發(fā)生變化的一種外在手段，另外一個(gè)更加有效的促變手段是在緬甸培植親西方的領(lǐng)導(dǎo)人或者反對(duì)派，而昂山素季的出現(xiàn)恰好在特定歷史拐點(diǎn)給了美國(guó)等西方國(guó)家實(shí)施后一手段絕佳機(jī)會(huì)。昂山素季作為緬甸獨(dú)立領(lǐng)袖昂山將軍的女兒，使得其在緬甸具有與生俱來(lái)的巨大影響力。昂山素季18歲時(shí)在英國(guó)牛津大學(xué)接受高等教育，并且于1972年同英國(guó)學(xué)者、牛津大學(xué)教授邁克 阿里斯（Michael Aris）結(jié)婚并加入英國(guó)國(guó)籍，在他國(guó)接受教育、嫁為人婦且加入英國(guó)國(guó)籍的她，當(dāng)時(shí)看來(lái)與后來(lái)的緬甸系列“民主化”事件似乎將不會(huì)有任何干系。但由于其特殊的緬甸家族背景，加上西方教育和婚姻背景，自然地受到美國(guó)等西方國(guó)家的重視，進(jìn)而被視為在緬甸推行“民主化”絕佳代理人。1988年3月，昂山素季以其母病危為由，在美國(guó)民主基金會(huì)的支援下回到仰光，不久就組建了反對(duì)黨——緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟，并出任總書(shū)記。由于昂山素季的個(gè)人巨大影響力和令人悲憫的不畏強(qiáng)權(quán)的女杰形象，全國(guó)民主聯(lián)盟很快地發(fā)展壯大，并成為全緬最大的反對(duì)黨，并在緬甸國(guó)內(nèi)推行“民主”和“自由”。在1990年昂山素季被緬甸軍政府監(jiān)禁的同年，歐洲議會(huì)給昂山素季頒發(fā)了薩哈羅夫人權(quán)獎(jiǎng)（Sakharov prize），1991年，昂山素季又獲得了諾貝爾和平獎(jiǎng)。無(wú)疑，這一系列的榮譽(yù)是當(dāng)時(shí)以美國(guó)為首的西方對(duì)昂山素季在緬甸初期的“民主化”斗爭(zhēng)提供的巨大精神支持和鼓勵(lì)。在美國(guó)等西方國(guó)家的施壓下，緬甸軍政府于2010年11月13日釋放了昂山素季，2012年5月2日，民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季當(dāng)選緬甸人民院議員。同年在45個(gè)議會(huì)議席補(bǔ)選中，全國(guó)民主聯(lián)盟贏得40個(gè)議會(huì)議席。2013年6月，昂山素季宣布競(jìng)選緬甸總統(tǒng)。昂山素季得以獲釋及其后來(lái)的一系列政治成就，意味著緬甸從昂山素季回國(guó)時(shí)怯生生的“民主之花”期進(jìn)入了盛開(kāi)的“民主之春”期。由于昂山素季同傳統(tǒng)的軍政府當(dāng)權(quán)者不一樣的價(jià)值觀，昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)下的全國(guó)民主同盟在緬甸推行“民主化”的一大后果是，緬甸外交戰(zhàn)略由以前的倒向東方轉(zhuǎn)向靠近西方甚至親近西方。緬甸外交戰(zhàn)略的這種轉(zhuǎn)型不應(yīng)該簡(jiǎn)單地歸結(jié)為昂山素季單個(gè)女性的杰出和魅力所致，以美國(guó)為首的西方國(guó)家在背后的推動(dòng)起著更為關(guān)鍵性作用，正是如此，美國(guó)等西方國(guó)家才得以基本實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)：通過(guò)促進(jìn)緬甸國(guó)內(nèi)政權(quán)的“民主化”，進(jìn)而促使緬甸外交由倒向東方到親近西方的轉(zhuǎn)向。

　　二、緬甸國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題對(duì)緬甸外交轉(zhuǎn)型的制肘：重塑東方價(jià)值觀

　　緬甸作為世界上最不發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，其根源之一是政治制度上存在重大缺陷，這種政治制度的重大缺陷也使得緬甸民眾求變成為一種重要傾向，并進(jìn)而使得昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的“民主化”進(jìn)程在緬甸取得重要突破。但緬甸的政治制度不是簡(jiǎn)單的推行西方民主化就能變得無(wú)所不能，緬甸的外交戰(zhàn)略走向更不是所謂的實(shí)現(xiàn)“民主之春”就會(huì)完全倒向西方，其中一個(gè)重要的制約因素是緬甸錯(cuò)綜復(fù)雜的民族問(wèn)題。

　　緬甸有135個(gè)民族，其中緬族占人口總數(shù)的三分之二，但少數(shù)民族居住地占總面積的60%左右，該國(guó)存在著主體人口在居住地面積上占少數(shù)的復(fù)雜民族結(jié)構(gòu)。在歷史上，英國(guó)殖民者曾經(jīng)對(duì)緬甸推行“分而治之”的政策，給緬甸各民族種下了隔閡的種子。由于民族問(wèn)題非常復(fù)雜，導(dǎo)致緬甸政局長(zhǎng)期不穩(wěn)定，緬甸長(zhǎng)期處于一個(gè)缺少統(tǒng)一法制的亂局中。在緬甸北部地區(qū)，不受緬甸中央政府控制的武裝組織眾多，其中以克欽獨(dú)立軍的實(shí)力最為強(qiáng)大。克欽人與中國(guó)境內(nèi)的景頗族系同一民族。此外，果敢族中80%以上是漢族，其武裝組織多次同緬甸政府軍發(fā)生沖突。佤族總?cè)丝诩s為20萬(wàn)，是緬甸一個(gè)比較大的民族，佤邦聯(lián)合軍控制著緬甸東北部1.8萬(wàn)平方公里的面積。果敢族和佤族都同我國(guó)云南省接壤，這兩個(gè)民族和克欽族與我國(guó)云南省的一些民族有著歷史上的同族淵源關(guān)系。加上這些民族與我國(guó)云南省的特殊地緣關(guān)系，緬甸的對(duì)外戰(zhàn)略要急劇的轉(zhuǎn)向親近西方而放棄東方，很難在這些民族中得到認(rèn)同。自2009年果敢同緬甸政府軍的軍事沖突以來(lái)，曾經(jīng)有大量的緬甸邊民進(jìn)入我國(guó)云南省境內(nèi)避難。而且戰(zhàn)亂曾多次導(dǎo)致中國(guó)邊民遭受誤傷，緬甸軍方的炮彈也曾多次飛入中國(guó)境內(nèi)，不僅對(duì)中國(guó)邊民的生命財(cái)產(chǎn)造成了傷害，也是對(duì)中國(guó)領(lǐng)土的事實(shí)侵犯。中國(guó)政府雖然不干涉他國(guó)內(nèi)政，但是如果緬甸的民族問(wèn)題得不到合適解決，特別是因?yàn)槊褡鍥_突造成中國(guó)邊民的生命財(cái)產(chǎn)遭受傷害和領(lǐng)土主權(quán)遭受侵犯，中國(guó)自然有權(quán)力可以采取合適的應(yīng)對(duì)措施。因而，在某種程度上，民族問(wèn)題使得“民主化”進(jìn)程中的緬甸在外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型過(guò)程中不得不做一個(gè)東西方間的平衡。

　　三、 地緣因素作用下的緬甸外交轉(zhuǎn)型：在面包與理念中尋求平衡

　　緬甸的“民主之春”不能僅僅當(dāng)做是緬甸民眾對(duì)緬甸軍政府專(zhuān)制統(tǒng)治下的政治生態(tài)的反抗，也應(yīng)該是借重所謂“民主”與“自由”價(jià)值觀對(duì)貧困的抗?fàn)帯Ｔ谥心习雿u，歷史上從來(lái)沒(méi)有一個(gè)真正意義上的以追求西方民主為終極目的的西化國(guó)家，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而改革政治生態(tài)，即西方民主理念是為一國(guó)民眾生存所需的面包服務(wù)的，緬甸也將無(wú)法擺脫這一人類(lèi)生存和社會(huì)發(fā)展的歷史法則。因?yàn)榫挼椤懊裰骰�”進(jìn)程得以推進(jìn)，以美國(guó)為首的西方國(guó)家先后放松或取消了對(duì)緬甸多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁。 2012年2月7日，美國(guó)取消了《2000年販賣(mài)人口受害人保護(hù)法》規(guī)定的部分制裁措施，同意讓世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)緬甸提供有限技術(shù)援助。2013年5月吳登盛總統(tǒng)訪美期間，緬美簽署了《貿(mào)易與投資框架協(xié)議》，緬甸承諾實(shí)施經(jīng)濟(jì)改革，美國(guó)則承諾對(duì)緬甸提升貿(mào)易進(jìn)出口和技術(shù)援助。據(jù)緬甸2015年《Weekly Eleven》5月初的一份報(bào)道，緬甸已通過(guò)了美國(guó)的普惠制(GSP)審查，并重新獲得美國(guó)的普惠制待遇，有5000多種產(chǎn)品可以免稅進(jìn)人美國(guó)市場(chǎng)。此外，緬甸也將是歐盟提供關(guān)稅優(yōu)惠的受惠國(guó)，歐盟對(duì)從緬甸進(jìn)口的產(chǎn)品實(shí)行免關(guān)稅政策。不難看出，對(duì)于緬甸政權(quán)和民眾的一大變革動(dòng)因是，通過(guò)融入西方的價(jià)值觀，發(fā)展同西方的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，從而擴(kuò)大對(duì)外貿(mào)易開(kāi)放度，使得緬甸經(jīng)濟(jì)得以更多的發(fā)展機(jī)遇。

　　另一方面，緬甸作為與中國(guó)接壤的東盟國(guó)家，與中國(guó)傳統(tǒng)的友好關(guān)系及特殊的地緣關(guān)系，決定了緬甸的“民主化”改革只是在外交戰(zhàn)略上的某種平衡，不可能完全投靠美國(guó)等西方國(guó)家而對(duì)抗中國(guó)。一方面，美式民主與西方價(jià)值觀對(duì)緬甸民眾的影響在不斷增大，緬甸民眾對(duì)中國(guó)的認(rèn)同感在某種程度上下降，緬甸民間的反華情緒也逐漸浮現(xiàn)。特別是自2011年以來(lái)，在緬甸民眾的抗議下，中國(guó)在緬甸的密松電站項(xiàng)目、萊比塘銅礦項(xiàng)目等被迫停止，甚至中緬油氣管道項(xiàng)目也遭受困境，這些給中國(guó)企業(yè)造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失。另一方面，自2011年以來(lái)，緬甸總統(tǒng)吳登盛多次訪華以示中緬關(guān)系的重要性，在2015年4月22日吳登盛總統(tǒng)同習(xí)近平主席在雅加達(dá)會(huì)談時(shí)重申加強(qiáng)中緬全面戰(zhàn)略伙伴的重要性，并且支持中國(guó)提出的“一帶一路”、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊等合作倡議。不難看出，緬甸對(duì)外戰(zhàn)略的平衡時(shí)自然會(huì)基于現(xiàn)實(shí)利益做多重博弈。對(duì)于緬甸最大的現(xiàn)實(shí)利益是，由于地緣上同中國(guó)的毗鄰關(guān)系，緬甸的民族問(wèn)題解決甚至國(guó)內(nèi)政權(quán)穩(wěn)定需要中國(guó)的支持，中國(guó)的資本和技術(shù)對(duì)于緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接效用要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于遠(yuǎn)隔重洋的美歐投資和貿(mào)易往來(lái)。換而言之，由于地緣的因素，緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步較為現(xiàn)實(shí)的途徑是在以東盟為依托，進(jìn)一步同中國(guó)發(fā)展全方面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。

　　從客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，當(dāng)前緬甸的“民主化”使得緬甸外交戰(zhàn)略在東方與西方大國(guó)間尋求某種平衡，緬甸的外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型繼承了緬甸獨(dú)立自主外交政策的某種傳統(tǒng)，即一種新型的中立主義道路，這使得“民主化”進(jìn)程中的緬甸既沒(méi)有也不可能倒向哪個(gè)大國(guó)。這種新型中立主義道路是對(duì)1988年以來(lái)緬甸軍政府外交戰(zhàn)略的修正，也是某種程度向緬甸獨(dú)立后至1988年期間緬甸獨(dú)立自主外交的某種程度回歸。昂山素季于2015年6月11日訪問(wèn)中國(guó)，并同習(xí)近平主席進(jìn)行了會(huì)談，既表明了緬甸的“民主化”進(jìn)程不會(huì)從根本上改變中緬的密切關(guān)系，也表明中國(guó)政府對(duì)“民主化”進(jìn)程中的緬甸外交戰(zhàn)略走向有信心。

　　總之，無(wú)論是從民眾對(duì)高壓政治的求變心理還是從民眾對(duì)生活改善的市場(chǎng)需求，緬甸“民主化”進(jìn)程是特定歷史發(fā)展階段的必然產(chǎn)物，緬甸外交戰(zhàn)略自然隨之會(huì)出現(xiàn)某種周期性的平衡與回歸。緬甸對(duì)于中國(guó)的能源通道安全與軍事戰(zhàn)略都具有重要的意義，但中國(guó)和緬甸是一種不對(duì)稱(chēng)的相互依賴(lài)關(guān)系，我們需要更加清楚和全面地認(rèn)識(shí)“民主化”進(jìn)程中緬甸外交戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的本質(zhì)，對(duì)于周期性的緬甸外交轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的負(fù)面沖擊有所準(zhǔn)備，并且以長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，不計(jì)一時(shí)所失或所得，在傳統(tǒng)的雙邊關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)一步同轉(zhuǎn)型中的緬甸提升全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。