據(jù)報(bào)道，甘肅省政府法制辦與清華大學(xué)公法研究中心擬訂了《甘肅省城市管理行政執(zhí)法指南（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》草案），其中規(guī)定在兩種情況下可以使用“合理的身體強(qiáng)制力”，引起了部分網(wǎng)友的質(zhì)疑。針對(duì)此事，4日，新華網(wǎng)《第一回應(yīng)》欄目記者獨(dú)家專(zhuān)訪了《指南》草案編輯委員會(huì)主要負(fù)責(zé)人清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、公法研究中心主任余凌云教授和一直參與《指南》草案制定的清華大學(xué)法學(xué)院博士楊書(shū)軍。
新華網(wǎng)記者：
《指南》草案規(guī)定在兩種情況下可以使用合理的“身體強(qiáng)制力”。何謂“身體強(qiáng)制力”？有網(wǎng)友擔(dān)心這一條款會(huì)被濫用，作為編委會(huì)，是否對(duì)“身體強(qiáng)制力”進(jìn)行了限定性解釋?zhuān)?/p>
余凌云：
“身體強(qiáng)制力”是指城管執(zhí)法人員對(duì)實(shí)施違法行為的相對(duì)人進(jìn)行必要的制止和限制，已達(dá)到制止、糾正違法行為的目的�！吨改稀凡莅敢�(guī)定在兩種情況下可以使用合理的身體強(qiáng)制力，為避免濫用，同時(shí)對(duì)身體強(qiáng)制力的使用作了嚴(yán)格的限定。
一是城市管理行政執(zhí)法人員采取扣押、查封等行政強(qiáng)制措施時(shí)，對(duì)拒不聽(tīng)從現(xiàn)場(chǎng)指令的，可以口頭警告，義務(wù)人仍然拒不服從的，城市管理行政執(zhí)法人員可以使用合理的身體強(qiáng)制力，排除妨礙，迫使其履行義務(wù)。此種情況下使用身體強(qiáng)制力有以下七個(gè)前提條件：
1、相對(duì)人實(shí)施了違法行為；
2、對(duì)該種違法行為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》和城市管理領(lǐng)域相關(guān)法律、法規(guī)（指國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、地方人大制定的地方性法規(guī)），應(yīng)該實(shí)施行政強(qiáng)制措施，予以制止、糾正；
3、城市管理行政執(zhí)法人員依法正在實(shí)施行政強(qiáng)制措施；
4、義務(wù)人拒不聽(tīng)從城管執(zhí)法人員依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施的指令；
5、給予口頭警告，義務(wù)人仍然拒不服從；
6、目的是為了排除妨害，使義務(wù)人履行法定義務(wù)；
7、城管執(zhí)法人員使用身體強(qiáng)制力，必須以“合理”為限。
作“身體強(qiáng)制力”的規(guī)定，針對(duì)的是拒不改正的違法行為，且該違法行為嚴(yán)重到了需要采取行政強(qiáng)制措施予以制止、糾正。目的是為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第2條、第17條。
二是城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)行職務(wù)過(guò)程中，為了使國(guó)家、公共利益、本人或者他人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利免受正在進(jìn)行的不法侵害，可以依法使用身體強(qiáng)制力予以制止。
新華網(wǎng)記者：
有網(wǎng)友提出質(zhì)疑：“這里所說(shuō)的‘身體強(qiáng)制力’是否屬于《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的范圍，對(duì)不配合的義務(wù)人可以采用身體強(qiáng)制力排除妨礙，是否有越權(quán)限制人身自由嫌疑？”
余凌云：
該種情況下使用身體強(qiáng)制力，針對(duì)的不是相對(duì)人違反城市管理法規(guī)的違法行為，而是正在進(jìn)行的針對(duì)國(guó)家、公共利益或人身進(jìn)行的不法侵害行為，目的是保護(hù)國(guó)家、公共利益、本人或者他人的人身、財(cái)產(chǎn)和其他權(quán)利，依據(jù)是《中華人民共和國(guó)刑法》第20條。
顯然，以上兩種情況下身體強(qiáng)制力的使用，均是在相對(duì)人實(shí)施嚴(yán)重的違法行為時(shí)，對(duì)其違法行為的限制與制止，并不是針對(duì)其合法的人身自由。
新華網(wǎng)記者：
如何約束城管可以很好地執(zhí)行“身體強(qiáng)制力”？您有何建議？
楊書(shū)軍：
約束城管執(zhí)法人員規(guī)范使用強(qiáng)制力，除規(guī)定明確使用的條件外，還需對(duì)城管執(zhí)法人員加強(qiáng)培訓(xùn)教育，提高其對(duì)法律的理解和把握能力。除《指南》草案外，我們還正在編寫(xiě)《指南》草案的釋義，通過(guò)釋義來(lái)培訓(xùn)教育城管執(zhí)法人員，使其能夠?qū)Α吨改稀凡莅傅臏?zhǔn)確適用。
防止城管執(zhí)法人員違法執(zhí)法，還需通過(guò)構(gòu)建合理的內(nèi)、外部監(jiān)督機(jī)制，并通過(guò)嚴(yán)格責(zé)任追究來(lái)解決。
新華網(wǎng)記者：
請(qǐng)問(wèn)，《指南》草案最大創(chuàng)新點(diǎn)在哪里？對(duì)于提升城管執(zhí)法方式能起到哪些作用？
楊書(shū)軍：
《指南》草案將現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)城管執(zhí)法具體實(shí)體權(quán)限的規(guī)定全部梳理出來(lái)，并按照?qǐng)?zhí)法類(lèi)別進(jìn)行了歸類(lèi)，明確了執(zhí)法的權(quán)限。根據(jù)行政處罰法和其他法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，總結(jié)城管執(zhí)法的成熟經(jīng)驗(yàn)，融入行政法學(xué)理論研究成果，第一次全面、系統(tǒng)規(guī)定了城管執(zhí)法的程序。
《指南》草案理清了現(xiàn)有法律、法規(guī)有關(guān)城管執(zhí)法的規(guī)定，并根據(jù)城管執(zhí)法的實(shí)際程序來(lái)編排現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)定，對(duì)城管執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)、違法行為認(rèn)定、處罰考量、處理程序和常見(jiàn)問(wèn)題等做了全面、細(xì)致、清晰的規(guī)定�？梢詾槌枪軋�(zhí)法人員執(zhí)法提供便捷、易懂和全面的指導(dǎo)。
在具體規(guī)定執(zhí)法程序時(shí)，將行政法理論研究中倡導(dǎo)的以人為本、良好行政、正當(dāng)程序、合法預(yù)期保護(hù)等理念與原則，借由執(zhí)法指南這一載體轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的具體執(zhí)法程序和制度，促使城管執(zhí)法更多地體現(xiàn)文明、人性和規(guī)范的現(xiàn)代行政法制精神。
通過(guò)將《指南》草案向社會(huì)公開(kāi)，引導(dǎo)社會(huì)公眾知曉、利用《指南》草案中的相關(guān)信息，并借由行政平等原則和行政慣例，承認(rèn)該指南在行政執(zhí)法和司法判決中的參考效力，可以為知曉該《指南》草案內(nèi)容的社會(huì)公眾提供合法預(yù)期保護(hù)。
新華網(wǎng)記者：
對(duì)于城管執(zhí)法未來(lái)應(yīng)該如何發(fā)展，政府該如何引導(dǎo)，您有何看法？
楊書(shū)軍：
城管執(zhí)法是行政管理體制改革的產(chǎn)物，在逐步推行過(guò)程中產(chǎn)生了不少問(wèn)題，解決城管執(zhí)法問(wèn)題是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家層面通過(guò)立法進(jìn)行合理的頂層設(shè)計(jì)，明確城管的地位、職權(quán)和責(zé)任，通過(guò)教育提高執(zhí)法人員素質(zhì)，通過(guò)廣泛宣傳提高行政相對(duì)人的法治意識(shí)。
城管問(wèn)題的“根”實(shí)際上是城鎮(zhèn)化過(guò)程中，社會(huì)福利“走”得太慢。當(dāng)前解決城市管理問(wèn)題，不是要趕著小攤販們到處跑，不讓他們做生意，而是在保證城市交通、衛(wèi)生、居民方便的基礎(chǔ)上，讓他們有生意做。
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