貴州赤水河流域生態(tài)文明制度改革的創(chuàng)新實(shí)踐
開(kāi)創(chuàng)貴州生態(tài)文明制度改革的先河 貴州赤水河流域生態(tài)文明制度改革的創(chuàng)新實(shí)踐
黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在治國(guó)理政的突出位置，開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。社會(huì)各界認(rèn)真踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，在這個(gè)過(guò)程中，涌現(xiàn)出了一批正面典型，生動(dòng)展示了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的偉大實(shí)踐和取得的顯著成效。為進(jìn)一步宣傳習(xí)近平生態(tài)文明思想，推廣這些好經(jīng)驗(yàn)好做法，特撰寫(xiě)10篇典型案例文章，以期引導(dǎo)全社會(huì)牢固樹(shù)立生態(tài)文明意識(shí)，共同建設(shè)美麗中國(guó)�！�
地處中國(guó)西南腹地的貴州長(zhǎng)期發(fā)展滯后，改革開(kāi)放的程度不深、力度不夠，但也保留了青山綠水。貴州一直積極探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)立足自身優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的新模式。黨的十八大以來(lái)，貴州確立“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略，志在通過(guò)生態(tài)文明改革實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、后發(fā)趕超。
在破解區(qū)域發(fā)展和生態(tài)保護(hù)這對(duì)“孿生兄弟”的糾葛困局上，赤水河在貴州省八大流域中尤為突出。如何找準(zhǔn)行之有效的抓手和突破口，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性？面對(duì)以上問(wèn)題，貴州省委省政府圍繞赤水河流域設(shè)計(jì)了互為支撐、相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)文明改革措施。
立足“責(zé)權(quán)明晰”，抓自然資源使用管理及審計(jì)制度建設(shè)
赤水河生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問(wèn)題，主要原因是資源使用及管理體制不健全，導(dǎo)致全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。
“建立流域資源使用和管理制度”“建立自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度”是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。
貴州省按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”理念，建立赤水河流域自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制以及有償使用制度，完善已有產(chǎn)權(quán)登記制度，對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、濕地等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記。在“摸清家底”基礎(chǔ)上，加大自然資源資產(chǎn)責(zé)任追究力度，將自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)作為流域領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。
立足“底線”，抓流域生態(tài)保護(hù)紅線制度建設(shè)
赤水河流域地貌復(fù)雜、山高谷深、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜、河流縱橫，是長(zhǎng)江上游和貴州的重要生態(tài)樊籬，是貴州重要的水土保持區(qū)。如何劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，對(duì)赤水河緊緊守住經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩條底線、推進(jìn)貴州國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)具有重要意義。
赤水河生態(tài)紅線按照省級(jí)指導(dǎo)、地方組織、自上而下和自下而上相結(jié)合的辦法科學(xué)劃定。劃定的赤水河流域生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線，將區(qū)域分級(jí)分類的精準(zhǔn)化管理模式納入政府常態(tài)化工作。
具體實(shí)施上，各縣（區(qū)）政府是嚴(yán)守流域生態(tài)保護(hù)紅線的責(zé)任主體，切實(shí)履行對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)森林、河流、湖泊、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)管理責(zé)任；同時(shí)建立目標(biāo)責(zé)任制，把生態(tài)保護(hù)紅線目標(biāo)、任務(wù)和要求層層分解、落到實(shí)處，確保各地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線總面積和比例原則上維持不變。在常態(tài)監(jiān)督上，赤水河流域各區(qū)（縣）有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工，做好組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線日常巡護(hù)和執(zhí)法監(jiān)督，強(qiáng)化紅線剛性約束，切實(shí)做到守“線”有責(zé)、守“線”盡責(zé)。
立足“資源有價(jià)”，抓生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)
赤水河生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，進(jìn)一步體現(xiàn)了“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，切實(shí)強(qiáng)化了地方政府對(duì)環(huán)保的重視，有效調(diào)動(dòng)地方政府履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的能力。
在流域推行水污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)了污染防治，特別是工業(yè)污染；有效遏制了上游向下游排污，解決了流域水污染難題，促使流域水質(zhì)得到明顯改善。
赤水河流域開(kāi)展的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，積累了一批有益的經(jīng)驗(yàn)和做法。通過(guò)制定《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償辦法》，明確上游畢節(jié)和下游遵義兩市的職責(zé)，確定補(bǔ)償金額、核算辦法、核算指標(biāo)。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償程序，貴州生態(tài)環(huán)境廳負(fù)責(zé)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，水利廳負(fù)責(zé)流量監(jiān)測(cè)并通報(bào)生態(tài)環(huán)境廳，生態(tài)環(huán)境廳根據(jù)水量和水質(zhì)情況，核算生態(tài)補(bǔ)償資金并通報(bào)省財(cái)政廳和地方政府，財(cái)政廳按照環(huán)保廳通報(bào)的生態(tài)補(bǔ)償資金，按照財(cái)政的有關(guān)規(guī)定，實(shí)施劃轉(zhuǎn)。
生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)的關(guān)鍵在于生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源。赤水河生態(tài)補(bǔ)償資金納入當(dāng)年本級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障，地方政府各級(jí)財(cái)政歸集的補(bǔ)償資金納入同級(jí)環(huán)境污染防治資金進(jìn)行管理，專項(xiàng)用于赤水河水污染防治和生態(tài)修復(fù)，不得挪作他用。
立足“長(zhǎng)效機(jī)制”，抓環(huán)境保護(hù)河長(zhǎng)制
赤水河流域遵義段，由于早期小、散、亂白酒企業(yè)排放大量污染物，使得赤水河局部水體受到較為嚴(yán)重的污染。通過(guò)實(shí)施環(huán)境綜合整治以及加大執(zhí)法力度等措施，赤水河流域水質(zhì)得到一定程度改善，但水體中總磷、氨氮等污染物仍有升高趨勢(shì)。
為改善河流水質(zhì)，進(jìn)一步落實(shí)地方政府對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律責(zé)任，把赤水河納入“河長(zhǎng)制”這項(xiàng)流域環(huán)境保護(hù)基本制度保護(hù)流域水質(zhì)。
河長(zhǎng)制考核要求赤水河流域內(nèi)各“河長(zhǎng)”確保各年度計(jì)劃、項(xiàng)目、資金和責(zé)任“四落實(shí)”，并由貴州生態(tài)環(huán)境廳對(duì)“河長(zhǎng)”上年度目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。由于考核的對(duì)象是“河長(zhǎng)”而不是政府或部門(mén)，這就增強(qiáng)了各“河長(zhǎng)”的責(zé)任意識(shí)，使其每年都將流域環(huán)境保護(hù)列入政府重要工作進(jìn)行安排和部署。
赤水河流域河長(zhǎng)制的實(shí)施，將地方權(quán)力與環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)聯(lián)，“生態(tài)環(huán)境”的行政地位與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”開(kāi)始平等，治水不僅是部門(mén)職責(zé)，更涉及政府考核，最大限度地整合了各級(jí)黨委政府的執(zhí)行力。
立足“上下游共治”，抓建立健全生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)
建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染合力整治制度、建立生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)制度等改革任務(wù)，將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)同流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等掛鉤，督促地方政府層層分解赤水河生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從規(guī)劃到實(shí)際落地。
具體操作上，通過(guò)赤水河流域生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)制度，建立以水土流失治理、石漠化治理、退耕還林（草）等為主要內(nèi)容的生態(tài)修復(fù)措施。結(jié)合區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和建設(shè)，因地制宜采取植樹(shù)造林、封山育林、退耕還林（草）、坡改梯和小流域治理等生物與工程措施。重點(diǎn)圍繞赤水河上游河流源頭、河谷區(qū)、煉磺區(qū)以及礦產(chǎn)開(kāi)采區(qū)等重點(diǎn)地區(qū)的地貌與植被破壞治理和水土流失治理。通過(guò)赤水河流域農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染合力整治制度，統(tǒng)籌流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)、生態(tài)移民、環(huán)境整治等項(xiàng)目和資金資源，根據(jù)赤水河流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，建立上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶持制度，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并同步加快生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)的扶貧生態(tài)移民工程實(shí)施，結(jié)合移民搬遷因地制宜處置農(nóng)村生活污水和垃圾。
總體上，通過(guò)調(diào)整赤水河上下游產(chǎn)業(yè)互助、水土流失共治、整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染等綜合性措施，統(tǒng)一提高上下游各級(jí)黨委政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力。
立足“政企投資”，抓生態(tài)文明投融資體系建設(shè)
改革措施基于赤水河環(huán)境污染治理資金存在的問(wèn)題而設(shè)立。建立環(huán)境污染第三方治理制度關(guān)鍵在于治污設(shè)施“投、建、運(yùn)、管”各階段通過(guò)BOT、TOT、PPP等形式運(yùn)營(yíng)，推進(jìn)排污企業(yè)退出污染治理市場(chǎng)，以第三方專業(yè)技術(shù)服務(wù)保障治污設(shè)施正常運(yùn)行，最終實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”和“社會(huì)化、市場(chǎng)化、專業(yè)化”。
貴州省按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、調(diào)查摸底、深入推進(jìn)、監(jiān)管考核”的工作部署，有力有序地推進(jìn)第三方治理。
完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資制度，建立多元化的環(huán)境保護(hù)投融資體系，使公司企業(yè)環(huán)保資金、社會(huì)環(huán)保資金逐步成為環(huán)境污染治理資金來(lái)源之一。依據(jù)改革任務(wù)，省財(cái)政廳按程序報(bào)請(qǐng)省人民政府批準(zhǔn)設(shè)立赤水河流域?qū)ｍ?xiàng)保護(hù)資金，列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，將赤水河流域8個(gè)縣市納入中央和省財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金覆蓋范圍。各部門(mén)從本系統(tǒng)財(cái)政資金中劃撥專項(xiàng)資金用于退耕還林、三產(chǎn)轉(zhuǎn)移、水污染治理等，極大地提高了赤水河資金籌措效率。
資金投入后，如何確保使用到位？
下達(dá)的不同來(lái)源資金撥付使用均受到層層監(jiān)管。圍繞資金管理，出臺(tái)《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償辦法》，結(jié)合《貴州省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金環(huán)境綜合整治項(xiàng)目管理暫行辦法》《貴州省農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等資金使用制度，對(duì)項(xiàng)目管理、實(shí)施、維護(hù)等作出明確要求，明確通過(guò)督查、月報(bào)、年評(píng)估等手段，實(shí)行項(xiàng)目動(dòng)態(tài)監(jiān)管，為試點(diǎn)的高效實(shí)施和快速推進(jìn)提供了政策保障。
立足“法治”，抓生態(tài)文明法治體系建設(shè)
赤水河流域環(huán)境違法案件處置一直面臨著環(huán)保部門(mén)執(zhí)法力量薄弱和環(huán)境違法案件移送困難的兩大難題。
為破解上述問(wèn)題，赤水河流域設(shè)計(jì)了推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管和行政執(zhí)法體制改革、建立健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法保障制度兩項(xiàng)改革任務(wù)。
通過(guò)落實(shí)《貴州省環(huán)境監(jiān)督管理網(wǎng)格化制度》，以省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)為主體，按照行政區(qū)劃和監(jiān)管對(duì)象分塊管理，責(zé)任包干到人，實(shí)現(xiàn)80%的執(zhí)法人員、80%的時(shí)間深入一線執(zhí)法。
明確在各級(jí)司法機(jī)構(gòu)中建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步強(qiáng)化試點(diǎn)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法能力，赤水河流域各區(qū)縣逐步配備完善生態(tài)資源司法力量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源司法力量下沉，解決環(huán)境監(jiān)管缺位問(wèn)題。
通過(guò)公、檢、法各級(jí)聯(lián)動(dòng)、全面排查，在“六個(gè)一律”環(huán)�！袄麆Α眻�(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)中責(zé)令停產(chǎn)整治違法企業(yè)253家，立案處罰環(huán)境違法案件510起，罰款1910萬(wàn)元，警告處分2名管理部門(mén)人員，全省通報(bào)批評(píng)4名環(huán)保干部。
立足“履職盡責(zé)”，抓完善生態(tài)文明責(zé)任追究制度建設(shè)
當(dāng)前，赤水河流域面臨水資源量減少、部分污染物指標(biāo)出現(xiàn)升高、水土流失嚴(yán)重等問(wèn)題。而在問(wèn)題發(fā)生后，責(zé)任追究卻很難得到有效落實(shí)，尤其是具有決策權(quán)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部很難受到應(yīng)有的處罰。其結(jié)果是，黨和政府形象受到損害，法律失去尊嚴(yán)，群眾喪失信心。對(duì)此，貴州省對(duì)赤水河流域領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。
出臺(tái)實(shí)施《貴州省赤水河流域環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)辦法》，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間轄區(qū)內(nèi)赤水河流域生態(tài)環(huán)境惡化、保護(hù)工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的生態(tài)破壞等問(wèn)題嚴(yán)加防控。加強(qiáng)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察、輿論和公眾監(jiān)督，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，規(guī)范執(zhí)法程序，加大違法行為查處力度。對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的企業(yè)和個(gè)人，若造成嚴(yán)重后果的依法給予行政或刑事處罰，解決有法不依、違法不究、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。
通過(guò)扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明體制12項(xiàng)改革措施，赤水河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭持續(xù)向好，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好。赤水河在生態(tài)文明體制改革試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)及成果復(fù)制到貴州烏江、清水江、牛欄江橫江、南盤(pán)江、北盤(pán)江、紅水河、都柳江七大流域，赤水河真正成為貴州生態(tài)文明制度改革的先河。
