江蘇丹陽工商局有關(guān)人士：暫無法認定“博悅國際”超范圍經(jīng)營
誰來監(jiān)管游學
7月17日上午，江蘇省丹陽市教師進修學校行政樓六樓，六間辦公室房門緊閉。其中最大的一間，鄰近走廊的窗戶粘有“真誠”、“接納”、“包容”等關(guān)鍵字的貼紙。屋內(nèi)窗簾已經(jīng)被拉上，敲門無人回應(yīng)。
承辦浙江江山中學赴美游學團業(yè)務(wù)的“鎮(zhèn)江博悅國際交流咨詢服務(wù)有限公司”(以下簡稱“博悅國際”)，正是在此處辦公。
如果不是韓亞空難發(fā)生，這家公司所處的游學市場或許沒這么快步入輿論風暴眼。有人認為，博悅國際缺乏組織出國夏令營的資質(zhì)，且此項業(yè)務(wù)超出了公司經(jīng)營范圍，而相關(guān)教育部門也被指監(jiān)管不力。
浙江省教育廳外事處處長舒培冬告訴中國青年報記者，以前，組織夏令營是需要教育部門審批的。丹陽市工商行政管理局有關(guān)人士稱，現(xiàn)在的相關(guān)規(guī)定只有教育部、外交部、公安部、國家旅游局2012年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步加強對中小學生出國參加夏(冬)令營等有關(guān)活動管理的通知》(以下簡稱“四部門通知”)�！安贿^，該文件僅是四部門的內(nèi)部通知，效力層級有限，在工商執(zhí)法中只能作為參考”。
監(jiān)管游學市場具體由哪個部門負責？在現(xiàn)有形勢下做到嚴格有效監(jiān)管難在哪里？近日，記者在對博悅國際的資質(zhì)問題進行調(diào)查中，向業(yè)內(nèi)人士求解這些問題。
暫無法認定“博悅國際”超范圍經(jīng)營
“目前暫時無法認定博悅國際超范圍經(jīng)營。只有等公司負責人虞國平回國，我們看到合同具體內(nèi)容之后才能界定。”丹陽市工商行政管理局有關(guān)人士告訴中國青年報記者，網(wǎng)上關(guān)于“超出經(jīng)營范圍”的一系列指責，暫時只能算猜測。
最先公開回應(yīng)媒體和公眾對“博悅國際組織夏令營的資質(zhì)”質(zhì)疑的，是舒培冬。
北京時間7月7日，空難事故發(fā)生的當天，舒培冬與浙江省教育廳同事趕到了江山中學。了解基本情況后，舒培冬有些好奇：江山中學怎么會和一家江蘇公司合作？ 直到后來，學校向教育廳等部門提供了博悅國際的工商登記資料及合作框架協(xié)議等文件。
舒培冬隨即發(fā)現(xiàn)，四部門通知的第二條已經(jīng)規(guī)定：“組織中小學生參加出國夏(冬)令營等有關(guān)活動的主辦單位應(yīng)是中小學校、教育行政部門所屬的對外教育交流機構(gòu)或者共青團、少先隊與婦聯(lián)組織，可以委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦。”
“既然是教育部的文件，教育廳必須不折不扣地執(zhí)行。在沒有其他法律依據(jù)的情況下，這份文件是我們的依據(jù)，這是毫無疑問的�！�7月16日，舒培冬接受中國青年報記者采訪時表示。
空難次日，有媒體報道了舒培冬對博悅國際承辦夏令營資質(zhì)的質(zhì)疑。此后，這個質(zhì)疑被多家網(wǎng)站直接做到了大標題上。
“其實，我當時的原話是：‘根據(jù)目前初步掌握的情況，對照四部門的文件，這家公司是不具備資質(zhì)的’�！笔媾喽硎荆墒�，一些媒體追蹤報道時省略了自己的推理過程，直接表述為“舒培冬認為該公司沒有資質(zhì)”。
這個關(guān)于資質(zhì)問題的公開質(zhì)疑，也引起了丹陽市工商局的行動。中國青年報記者掌握的工商注冊資料顯示，持有加拿大護照的虞國平，注冊的企業(yè)類型為“有限責任公司(外國自然人獨資)”。其中，該公司的“一般經(jīng)營項目”為“國際經(jīng)濟教育文化交流咨詢服務(wù)”、“留學移民領(lǐng)域咨詢服務(wù)”等5項咨詢服務(wù)類業(yè)務(wù)。
按照丹陽市工商局的內(nèi)部分工，注冊科、企業(yè)監(jiān)管科分別負責對內(nèi)資企業(yè)的注冊、監(jiān)管，而像博悅國際這樣的外資企業(yè)，其注冊、監(jiān)管均由外資科進行。
記者了解到，7月10日前后，該局外資科和虞國平通上了電話�！坝輫疆敃r說，他正在美國處理空難的后續(xù)事情。”知情人士稱，虞國平曾對工商局提及將于7月18日回國并查驗合同，但是，他至今未與工商部門聯(lián)系。
在與虞國平取得聯(lián)系后，工商局工作人員也曾前往該公司在丹陽市教師進修學校的辦公地點。據(jù)媒體報道，2011年，博悅國際的辦公地點已由企業(yè)登記時的“丹鳳南路39號(黨校六號樓)”搬到了這里。
記者實地走訪發(fā)現(xiàn)，此處距丹陽市工商局外資科辦公地點所在的丹陽市行政審批中心約2公里，步行20分鐘左右即可到達。
“當時，我們并不確定博悅國際是不是還在那里。那辦公室門前沒有掛公司的招牌，周圍幾乎沒有什么人�！惫ど叹止ぷ魅藛T表示。
該局企業(yè)監(jiān)管科科長朱建中坦言，此類教育公司并不是工商監(jiān)管的重點行業(yè)，因此，除了每年一次的年檢外，工商局對這部分公司的日常監(jiān)管通常采取的都是“無事不擾”的原則。
丹陽市工商局有關(guān)部門負責人告訴中國青年報記者，根據(jù)目前的報道，博悅國際只是組織學生到美國，最后承接其在美國具體活動的，仍然是美國旅行社等機構(gòu)�！八鸬降目赡苁侵薪闃蛄旱淖饔�，這是否超出經(jīng)營范圍、是否違法，目前不好界定。”
難以厘清到底需要何種資質(zhì)
盡管此前媒體報道屢屢提及資質(zhì)問題，然而與此形成鮮明對比的是，采訪中，教育、工商、旅游等部門幾乎很少人能確定“組織出國夏令營需要何種資質(zhì)”。
此前，虞國平接受中國青年報等媒體采訪時表示，博悅國際有實力把事情做好，這就是最好的資質(zhì)。
舒培冬認為，虞國平顯然混淆了實力問題與法律問題的概念�！氨热�，成立公辦學校要符合公辦學校的要求，成立民辦學校要符合社會力量辦學的要求。不能說你有實力，就可以隨便成立了�！�
“在我的理解中，資質(zhì)就是四部門通知第二條的規(guī)定�！笔媾喽J為，夏令營可以由學校、共青團等單位主辦，也可以由具備出境旅游業(yè)務(wù)資質(zhì)的旅行社受委托承辦�！耙粭l一條對照下來，博悅國際哪條都不是�！�
不過，多位法律人士指出，在四部門的通知中，關(guān)于“委托國家旅游局許可經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的旅行社承辦”的限定詞是“可以”而非“必須”。這意味著，上述旅行社僅是有資格被委托承辦的機構(gòu)之一。
舒培冬告訴記者，2004年5月取消“組織中小學生赴境外開展夏令營等活動的審批”后，有些地方教育部門要求稍嚴一些，提出夏令營活動仍需“備案”�！捌鋵崳匆�(guī)定來說，國家對教育部門沒有這個要求�！�
此前虞國平接受采訪時表示，他已在江山中學師生赴美前將夏令營向江山市教育局備案。而江山市教育局局長同時兼任江山中學的校長。
舒培冬承認，從目前來看，對于學�；蛏虡I(yè)公司組織出國夏令營之前的程序，國家并沒有明確的審批規(guī)定。
“并不是教育公司就歸教育局管，教育局不舉辦夏令營，也不管這個事�！辈稍L中，丹陽市教育局一名工作人員私下表示。
不過，在丹陽市工商局有關(guān)部門的負責人看來，媒體熱傳的“四部門通知”，從法的效力層級而言，僅僅在外交、公安、教育、旅游等部門內(nèi)部有較強的約束力。但是在工商執(zhí)法領(lǐng)域，這份通知只能作為一個參考，而不是依據(jù)。
該負責人反復(fù)強調(diào)，依據(jù)目前規(guī)定，承辦出國夏令營并沒有涉及工商前置審批等行政許可的問題。
在工商注冊資料中，博悅國際的“許可經(jīng)營項目”一欄，同樣是空白。
該負責人還表示，目前的主要問題在于，“出國夏令營”是一個很模糊的概念�！安⿶倗H的經(jīng)營范圍主要是‘咨詢與服務(wù)’�！鰢牧顮I’究竟是什么性質(zhì)？是以夏令營的名義進行培訓呢，還是以夏令營的名義組織旅游？”
“截至目前，丹陽市還沒有注冊過經(jīng)營范圍含‘出國夏令營’的公司�！痹摼忠幻刹客嘎丁�
丹陽市旅游局市場宣傳科一位張姓負責人告訴中國青年報記者，此前已有媒體向他們詢問博悅國際的資質(zhì)問題。“但是，這家公司畢竟不是旅行社，不歸旅游局管理。旅游局管理的僅僅是已經(jīng)注冊登記的旅行社。”
《旅行社管理條例》規(guī)定，設(shè)立旅行社應(yīng)當有經(jīng)培訓并持有省、自治區(qū)、直轄市以上人民政府旅游行政管理部門頒發(fā)的資格證書的經(jīng)營人員。其中，國際旅行社注冊資本不得少于150萬元人民幣；經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)的，還應(yīng)當向旅游行政管理部門交納質(zhì)量保證金100萬元人民幣。
這個門檻，顯然比普通的咨詢服務(wù)公司要高一些。
針對游學市場的規(guī)范問題，江蘇省教育廳新聞處婉拒了采訪。該處工作人員透露，江蘇省下半年將對此出臺相關(guān)政策。
游學市場適用規(guī)定存在空白
浙江省教育廳外事處有關(guān)人士表示，由于四部門通知沒有明確處罰的具體內(nèi)容，因此，教育廳很難對此次發(fā)生空難事故的相關(guān)學�；驒C構(gòu)作出處罰。
“第一，按照規(guī)定，教育系統(tǒng)特別是學校本身沒有承擔審批的職責；第二，教育部門也沒有對某些企業(yè)執(zhí)法的權(quán)限�！痹撊耸勘硎�，教育部門目前應(yīng)該加強學習四部門的文件，進一步完善夏令營活動管理的相關(guān)工作。
記者注意到，7月8日，首次有媒體質(zhì)疑博悅國際資質(zhì)的當天，浙江省教育廳發(fā)出了《關(guān)于江山中學英語文化夏令營師生在美國舊金山遭遇墜機事件的情況通報》，其中明確提出：隨團參與組織管理的教師費用由學校和合作機構(gòu)共同分攤，不得轉(zhuǎn)嫁給學生個人。
記者發(fā)現(xiàn)，除了教育系統(tǒng)內(nèi)部，就此次空難牽出的游學市場來看，這一產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管仍然存在一部分空白。
舒培冬并不確定應(yīng)該由誰來監(jiān)管此類企業(yè)�！拔覀�人理解，按照四部門通知，外交部門負責在國外的中國公民的領(lǐng)事保護，公安部門辦理出入境手續(xù)，旅游部門監(jiān)管旅行社，教育部門管理學校。這些都劃去，適格的監(jiān)管主體，可能只有工商�！�
朱建中表示，如果企業(yè)確實超出經(jīng)營范圍，應(yīng)該依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)的規(guī)定，先責令其整改。
“如果承辦出國夏令營的旅行社注冊地在國內(nèi)，從操作層面來說，會更方便監(jiān)管一些�！钡り柺泄ど叹钟嘘P(guān)人士表示，但目前針對游學市場并無相關(guān)規(guī)定。
中國政法大學行政管理學教授郎佩娟指出，夏令營的組織并不在行政許可事項的范圍內(nèi)，“目前，我國已經(jīng)有比較完整的《中華人民共和國旅游法》，還有《中國公民出國旅游管理辦法》，后者對相關(guān)旅游機構(gòu)的資質(zhì)、管理、怎么組團等都有具體規(guī)定，應(yīng)該將游學納入旅游管理的范疇�！�
中國人民大學教育學院教授周光禮告訴中國青年報記者，目前并沒有針對這一類組織游學的中介機構(gòu)的法律法規(guī)，“《教育法》規(guī)定得比較籠統(tǒng)，稱他們是教育中介機構(gòu)，但是沒有詳細的規(guī)章。如果機構(gòu)是營利性的，由國家的社團管理條例來規(guī)范�！�
中國青年報記者采訪的多數(shù)學者均表示，沒有必要專門針對游學出臺法律法規(guī)。21世紀教育研究院副院長熊丙奇說：“我們現(xiàn)有的教育規(guī)劃綱要、企業(yè)經(jīng)營法、廣告法和消費者權(quán)益保護法等，都可以派上用場——比如遇到‘游而不學’的情況，只要和之前定的路線、內(nèi)容不一樣，家長作為消費者，可以起訴這些組織游學的機構(gòu)�！�
虞國平此前接受記者采訪時曾說，國際交流是從無到有，需要一個建設(shè)建立的過程�！斑@個過程，是我們拿時間、金錢，在這個行業(yè)里做出來的。政府、官員不能光弄一個法規(guī)銬著(我們)。應(yīng)該是跟我們來聊一聊，這東西怎么才能做好，怎樣才能順應(yīng)這個社會力量的成長，而不是阻撓、帶有目的的壓制或扼殺。壓制扼殺搶過去給所謂的國有事業(yè)單位來做，這一不公平，二不符合中國社會的利益，三也不利于這個行業(yè)的成長�！�
7月18日凌晨4時起(美國西部時間13時)，記者多次致電虞國平，但其手機始終無人接聽。
丹陽市工商局有關(guān)部門負責人認為，既然游學市場已經(jīng)形成了，說明市場有所需求，國家的配套制度就應(yīng)該跟上，不要等到出事之后才想起一些規(guī)定還存在空白�！爱斎�，企業(yè)有千千萬萬，政府很難每個都有所顧及。行業(yè)自律也非常重要。”(記者 盧義杰 高四維)
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