土地過(guò)度開(kāi)發(fā)挑戰(zhàn)承載極限 成各級(jí)城市普遍現(xiàn)象

　　包括正在使用的舊村址在內(nèi)的河南封丘縣王村鄉(xiāng)新李莊村近300畝土地，在沒(méi)有合法手續(xù)的情況下，很快將變成開(kāi)發(fā)商廣告牌中的“300畝風(fēng)情大盤、30萬(wàn)平方米高尚社區(qū)”�！⌒氯A社記者　李鈞德　攝

　　在現(xiàn)行土地制度下，城鄉(xiāng)土地利用缺乏有效銜接，建設(shè)用地在城鄉(xiāng)兩頭出現(xiàn)擴(kuò)張

　　土地過(guò)度開(kāi)發(fā)挑戰(zhàn)承載極限

　　記者　侯大偉　楊玉華　報(bào)道

　　在以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度下，城市和農(nóng)村分別在“國(guó)有”和“集體”這兩個(gè)相對(duì)封閉的土地管理體系下尋找各自的發(fā)展路徑。記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在這種土地管理制度下，因城鄉(xiāng)土地利用缺乏有效銜接，一方面一些農(nóng)村缺乏規(guī)劃出現(xiàn)用地“擴(kuò)張熱”；另一方面部分城市由于土地承載不足而掀起“圈地潮”。

　　2010年的用地規(guī)模2007年前就已突破

　　在安徽宣城，從市區(qū)到該市20余公里外的向陽(yáng)鎮(zhèn)，沿途多個(gè)村子，很多農(nóng)房已經(jīng)破落，大門上的鐵鎖也已銹跡斑斑，房前屋后的宅基地上甚至雜草叢生。宣城市宣州區(qū)向陽(yáng)鎮(zhèn)蔴口村村民劉慶保對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說(shuō)，他們村一共有1500多人，但只有700多人在家，其余的人長(zhǎng)年在外務(wù)工，家里的房子、宅基地都是長(zhǎng)年空著。

　　國(guó)家土地督察南京局在安徽省沿淮地區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村土地利用呈現(xiàn)出“利用效率低，空心村多，空閑地多”的“一低兩多”特點(diǎn)。以懷遠(yuǎn)、來(lái)安和霍邱三個(gè)縣為例，空心村比例都超過(guò)了30%，自然村莊內(nèi)的住宅松散凌亂，形成許多難以利用的空閑地。

　　農(nóng)村土地利用效率低下、農(nóng)村資產(chǎn)大量閑置�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在川、皖、渝等勞務(wù)輸出省市采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，一些家庭甚至是舉家外遷，其房子、土地長(zhǎng)期閑置在農(nóng)村。

　　而與此形成鮮明對(duì)照的是，隨著城市化的快速推進(jìn)，國(guó)內(nèi)不少城市陷入了土地承載力不足的困境。以成都市為例，國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略十年以來(lái)，成都進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展軌道上，一大批重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)工程迅速落地，城市建設(shè)用地不斷告緊。據(jù)國(guó)家土地督察成都局的測(cè)算，按照成都市現(xiàn)在的發(fā)展速度，未來(lái)5年將用完成都市到2020年的用地指標(biāo)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到，除西部個(gè)別發(fā)展較為緩慢的城市外，城市發(fā)展面臨土地承載力不足在全國(guó)是一個(gè)普遍現(xiàn)象。

　　在安徽蕪湖市，早在去年7月份，該市就已將安徽省批給的6485畝全年用地指標(biāo)全部用完。記者從蕪湖市國(guó)土資源局了解到，近幾年來(lái)，蕪湖市發(fā)展速度較快，用地指標(biāo)每年都不夠。

　　蕪湖、成都這樣的中西部城市尚且如此，廣東、北京、江蘇這些城市化程度較高地區(qū)，面臨土地承載力不足的問(wèn)題就更加突出。根據(jù)國(guó)土資源部的一項(xiàng)調(diào)查，佛山市原土地利用規(guī)劃確定到2010年的用地規(guī)模，早在兩年前就已經(jīng)被突破。

　　土地過(guò)度開(kāi)發(fā)承載接近極限

　　在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的推動(dòng)下，在“國(guó)有”和“集體”這兩個(gè)相對(duì)封閉的土地管理體系中，尋找各自發(fā)展路徑的城市和農(nóng)村，都在擴(kuò)張土地利用。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于城市發(fā)展越來(lái)越受制于土地瓶頸，各地不得不在政策的邊緣游走，不斷探索和突破：蕪湖市2009年實(shí)際用地已經(jīng)超過(guò)全年指標(biāo)一倍以上，達(dá)到1.3萬(wàn)多畝，多出來(lái)的6000多畝土地使用指標(biāo)都是通過(guò)大項(xiàng)目圈外用地、平移農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)等方式來(lái)解決的；2008年以來(lái)，北京市朝陽(yáng)區(qū)也加大土地儲(chǔ)備力度，啟動(dòng)了一系列征地拆遷項(xiàng)目，目標(biāo)是儲(chǔ)備26平方公里建設(shè)用地；深圳、東莞、佛山等城市開(kāi)始“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”的“三舊”改造，也是希望借此騰出更多的城市建設(shè)用地。據(jù)了解，僅佛山市在十一五規(guī)劃期內(nèi)，就計(jì)劃通過(guò)“三舊”改造節(jié)約出18萬(wàn)畝建設(shè)用地，相當(dāng)于該市10多年新增建設(shè)用地的總量。

　　在城市用地?cái)U(kuò)張的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地也在膨脹，呈現(xiàn)出“人口減少，用地增多”的“逆向擴(kuò)張”怪現(xiàn)象。國(guó)土資源部規(guī)劃司的數(shù)據(jù)顯示，1996—2007年，不包括常年在外務(wù)工的農(nóng)民，我國(guó)農(nóng)村人口減少約1.2億人，而農(nóng)村建設(shè)用地不減反增，增加近130萬(wàn)畝，人均建設(shè)用地增加了34平方米。

　　由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擴(kuò)張，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)建設(shè)用地比例過(guò)高，土地過(guò)度開(kāi)發(fā)、承載接近極限的苗頭。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，安徽、江蘇和珠三角地區(qū)的城鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都已經(jīng)達(dá)到15%左右，廣東省深圳和東莞兩市的這一比例甚至高達(dá)40%；而日本、韓國(guó)的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度都在10%以下，即使是國(guó)土面積較小的荷蘭也只有13%。

　　“通過(guò)如此高強(qiáng)度的土地開(kāi)發(fā)利用而獲得的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)不可持續(xù)，今天深圳市面臨艱苦的轉(zhuǎn)型就是前車之鑒�！眹�(guó)土資源部土地利用司司長(zhǎng)廖永林說(shuō)。

　　在“保增長(zhǎng)、保民生、保紅線”之間為難

　　一方面是城市和小城鎮(zhèn)的快速膨脹，另一方面又是農(nóng)村建設(shè)用地逆向擴(kuò)張；在這兩種力量的合力作用下，耕地紅線受到擠壓。國(guó)家土地督察武漢局近兩年查處的農(nóng)村建設(shè)用地違法案件中，占用耕地建住宅、修農(nóng)莊的比例達(dá)70%。

　　在安徽省的個(gè)別縣，甚至出現(xiàn)耕地保護(hù)倒掛情況，與其基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任指標(biāo)相差數(shù)萬(wàn)畝，但值得慶幸的是，這些縣所在市的區(qū)、縣能夠填補(bǔ)這些“虧空”，確保在市一級(jí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任的履行。

　　面對(duì)這種狀況，國(guó)土部門和基層黨政干部認(rèn)為，在現(xiàn)行的以“用途管制”和“城鄉(xiāng)分割”為特征的土地管理制度下，“承載城市發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)村變革和有效保護(hù)耕地”三者之間互相打架，地方國(guó)土部門常常在“保增長(zhǎng)、保民生、保紅線”之間左右為難。

　　東部地區(qū)一位國(guó)土部門的干部向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者直言，我們常常面臨一個(gè)無(wú)解的難題，項(xiàng)目要落地但沒(méi)有指標(biāo)，從保增長(zhǎng)的角度，需要讓項(xiàng)目盡快落下來(lái)；從保民生的角度，征地拆遷要尊重農(nóng)民利益；從保紅線的角度，占補(bǔ)平衡需要先補(bǔ)后占，時(shí)間漫長(zhǎng)�！暗胤桨l(fā)展的壓力、農(nóng)民利益的維護(hù)、耕地保護(hù)的責(zé)任都落在了國(guó)土部門的頭上，但現(xiàn)有的土地管理制度讓我們無(wú)法有一個(gè)均衡的解決方案�！�

　　國(guó)土部門和基層一些干部認(rèn)為，需要盡快調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度，打通城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合利用的封閉界限，合理、高效地綜合利用城鄉(xiāng)土地。

　　專家呼吁：在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

　　成都市新津縣袁山村村民袁福清是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的受益者。他拿著自家的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體建設(shè)用地使用權(quán)證》(即“宅基地使用權(quán)證”)和《房屋所有權(quán)證》等權(quán)屬證明對(duì)記者說(shuō)“我們農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)就是土地和房屋，以前是既沒(méi)有什么東西能證明，也沒(méi)有辦法變現(xiàn)融資，如今有了這些證件不僅吃了定心丸，也有可能變現(xiàn)了�！�

　　專家呼吁，應(yīng)盡快總結(jié)成都、重慶在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)和不足，在全國(guó)進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，明確農(nóng)村和農(nóng)民的土地、房產(chǎn)的物權(quán)屬性，并在此基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)、規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。

　　系列土地違法案件以“未批先用”為主要特點(diǎn)

　　國(guó)家土地督察成都局局長(zhǎng)常嘉興認(rèn)為，目前用地審批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)、效率低造成土地供應(yīng)滯后于城市快速發(fā)展步伐，加劇了城市建設(shè)用地承載力不足，也引發(fā)了以“未批先用”為主要特點(diǎn)的一系列土地違法案件。

　　在國(guó)土資源部?jī)赡昵敖M織的全國(guó)土地執(zhí)法百日活動(dòng)中，僅東北三省就清理出“未批先用”土地11萬(wàn)余畝，占“未批先用、以租代征、違規(guī)建新區(qū)和擴(kuò)區(qū)”三種違法違規(guī)用地面積的88%。安徽省蕪湖市國(guó)土資源局局長(zhǎng)強(qiáng)偉介紹說(shuō)，由于去年“擴(kuò)大內(nèi)需保增長(zhǎng)”的需要，國(guó)土資源部曾一度有條件允許地方“未批先用、邊用邊報(bào)”，但這種模式不是長(zhǎng)久之計(jì)，需要通過(guò)簡(jiǎn)化用地審批環(huán)節(jié)，再造用地審批流程，以適應(yīng)并進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展趨勢(shì)。

　　常嘉興、強(qiáng)偉等國(guó)土部門的干部建議：一、簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，把現(xiàn)行的用地預(yù)審、農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收三個(gè)環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化為“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”兩個(gè)環(huán)節(jié)。“轉(zhuǎn)用許可”規(guī)定具體區(qū)位和數(shù)量限制，設(shè)定期限；期限內(nèi)實(shí)際發(fā)生的流轉(zhuǎn)、征收、供地為有效許可；沒(méi)有實(shí)際流轉(zhuǎn)、征收、供地的部分期滿失效“許可”自動(dòng)撤銷。

　　二、優(yōu)化各級(jí)政府審批事項(xiàng)和審查內(nèi)容。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)總量控制，基本農(nóng)田、規(guī)模以上用地的“轉(zhuǎn)用許可”，國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目用地征收；省級(jí)政府負(fù)責(zé)其他用地“轉(zhuǎn)用許可”，其他項(xiàng)目用地的征收審批；優(yōu)化各級(jí)政府和國(guó)土部門“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”的審查內(nèi)容，至于失地農(nóng)民社保、多途徑安置等“捆綁”于征地過(guò)程中的其他責(zé)任，應(yīng)制定相關(guān)制度規(guī)范，交由地方政府執(zhí)行，而從“轉(zhuǎn)用許可”和“征收”程序中剔除。

　　三、規(guī)范審批程序、規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)辦結(jié)時(shí)間，提高中間環(huán)節(jié)效率，以穩(wěn)定的、規(guī)范化程序來(lái)保證效率，一定要避免用地批件在中間某個(gè)環(huán)節(jié)壓上數(shù)十天，上不曉，下不知。

　　四、根據(jù)國(guó)家、區(qū)域性和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，各級(jí)國(guó)土部門開(kāi)展近、中期建設(shè)用地供需分析和需求預(yù)測(cè)，包括總量、結(jié)構(gòu)和空間的分析、預(yù)測(cè)，對(duì)擬于近期儲(chǔ)備、征收、使用的土地，事先查清宗地權(quán)屬、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃用途，擬征地補(bǔ)償安置方案，預(yù)估其建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格，形成宗地或區(qū)片農(nóng)轉(zhuǎn)用、征收和供地預(yù)案。

　　農(nóng)民希望得到物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)

　　8年前，人民大學(xué)土地管理系曾經(jīng)和美國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究所聯(lián)合對(duì)我國(guó)17個(gè)省市農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，90%左右的村民認(rèn)為應(yīng)該有承包土地的轉(zhuǎn)包權(quán)，75%的村民認(rèn)為應(yīng)該有承包土地的繼承權(quán)，60%以上的村民認(rèn)為戶口外遷之后應(yīng)該有權(quán)繼續(xù)耕種。充分說(shuō)明農(nóng)民也希望得到其承包土地實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，即物權(quán)化的農(nóng)地使用權(quán)。

　　北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院李力行博士認(rèn)為，隨著城市化、工業(yè)化的急速推進(jìn)，“傳統(tǒng)的農(nóng)村”正在發(fā)生深刻的變革，農(nóng)村傳統(tǒng)的“土地資源配置方式、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局”都受到了前所未有的沖擊，但由于農(nóng)村集體土地所有制在農(nóng)民、集體和國(guó)家之間缺乏清晰的權(quán)利界定，帶有先天的易變、模糊與互相侵犯的慣性�！敖�止土地流轉(zhuǎn)則導(dǎo)致資料配置的效率低下；允許流轉(zhuǎn)，其模糊的產(chǎn)權(quán)不僅為互相侵犯權(quán)益提供方便，也難以實(shí)現(xiàn)土地高效利用。所以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，明確房屋、土地等農(nóng)民資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)�！�

　　國(guó)家土地督察沈陽(yáng)局(簡(jiǎn)稱“沈陽(yáng)督察局”)在分析近年來(lái)涉地信訪和糾紛案件后也得出了“需盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度”的結(jié)論。沈陽(yáng)督察局認(rèn)為，有必要按照物權(quán)法的原則強(qiáng)化農(nóng)民所擁有的土地權(quán)利的物權(quán)地位，使其成為在土地征收或流轉(zhuǎn)過(guò)程中具有與新的土地使用者抗衡實(shí)力的對(duì)等一方，也有利于從內(nèi)部遏制土地違法行為的發(fā)生。

　　國(guó)土資源部地籍管理司土地權(quán)屬處處長(zhǎng)孫建宏表示，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不僅對(duì)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益非常重要，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用也很明顯。他說(shuō)，通過(guò)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，可以促進(jìn)農(nóng)民通過(guò)利用和經(jīng)營(yíng)自己的土地實(shí)現(xiàn)增收，充分體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值。

　　嘗試建立耕地保護(hù)新機(jī)制

　　在成都市溫江區(qū)農(nóng)民彭秀云家里，記者看到了她與溫江區(qū)政府簽訂的《耕地保護(hù)合同》，上面除載明耕地面積、地塊數(shù)量、類型等基礎(chǔ)信息外，還明確規(guī)定了其權(quán)利與義務(wù)。按合同約定，彭秀云不得自行或允許他人在耕地上建房、采石、取土、挖魚(yú)塘等，不得閑置荒蕪耕地，并負(fù)有對(duì)耕地破壞行為的制止、檢舉責(zé)任。如出現(xiàn)違約，政府有權(quán)責(zé)令其改正，若對(duì)耕地造成永久性破壞，將追繳全部耕保基金補(bǔ)貼，并進(jìn)行相應(yīng)處罰。彭秀云說(shuō)“家里現(xiàn)在有2畝地租給別人，我隔幾天就要去瞅一下。他要是挖了沙或者蓋了房，我就領(lǐng)不到耕保金了，那可不行！”

　　根據(jù)成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)委員會(huì)主任付毅的介紹，這種耕地保護(hù)新機(jī)制的具體做法是：按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼；補(bǔ)貼主要用于為農(nóng)民購(gòu)買農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護(hù)合同》，農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任，違約將被追回補(bǔ)償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。更重要的是，如果耕地發(fā)生流轉(zhuǎn)，耕保金的發(fā)放對(duì)象并不隨之改變，以此激勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)監(jiān)督耕地流轉(zhuǎn)大戶確保耕地使用性質(zhì)不改變。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，四川省成都市通過(guò)設(shè)立耕地保護(hù)基金，用以經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和契約式管理的手段實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的探索值得借鑒。他表示，應(yīng)該建立一個(gè)與我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)、能夠激發(fā)地方和農(nóng)民主動(dòng)保護(hù)耕地積極性的耕地保護(hù)新機(jī)制。改革開(kāi)放30年來(lái)，嚴(yán)格保護(hù)耕地的政策取向，為我國(guó)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全奠定了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，保證了我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進(jìn)。但也應(yīng)看到，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是主要依靠國(guó)家行政力量來(lái)貫徹耕地保護(hù)政策，不能激發(fā)地方和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下和G D P增長(zhǎng)的沖動(dòng)下，耕地紅線受到?jīng)_擊越來(lái)越大。

　　此外，蕪湖市國(guó)土資源局局長(zhǎng)強(qiáng)偉還建議說(shuō)，在現(xiàn)行的干部考評(píng)辦法中，要將耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高到同等重要地位，有條件快速發(fā)展區(qū)域以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)為主，重要的產(chǎn)糧區(qū)則應(yīng)該突出耕地保護(hù)、耕地整理的考核指標(biāo)，只要工作出成效，兩種干部都要得到提拔重用，決不能再出現(xiàn)“認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家土地政策但經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較慢的干部被認(rèn)為是缺乏改革魄力，而通過(guò)違法違規(guī)用地獲得一時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干部受到提拔重用”的現(xiàn)象。

　　相關(guān)鏈接

　　成都市探索城鄉(xiāng)銜接的“金土地工程”

　　在三年前還是成都市市級(jí)貧困村的新津縣袁山村農(nóng)民集中居住區(qū)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……

　　這就是在成都被農(nóng)民稱之為“金土地工程”的實(shí)施項(xiàng)目，它是成都市在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中實(shí)施農(nóng)村土地整理系列做法的總稱，即是通過(guò)對(duì)農(nóng)村田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，從而推動(dòng)農(nóng)村快速發(fā)展。

　　“農(nóng)民集中居住、土地集中經(jīng)營(yíng)”

　　過(guò)去，成都市農(nóng)村土地利用較為粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。成都市國(guó)土資源局副局長(zhǎng)黃曉蘭的介紹說(shuō)，耕地田塊過(guò)小過(guò)多且不規(guī)整、田埂和田間道路占地較多；建設(shè)用地因村民多散居且布局缺少規(guī)劃，土地利用也顯得較為混亂。據(jù)測(cè)算，如果通過(guò)合理規(guī)劃布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，將人均占有集體建設(shè)用地面積從150平方米下降到110平方米左右，全市將節(jié)約出42萬(wàn)畝集體建設(shè)用地。

　　基于這種認(rèn)識(shí)，成都市開(kāi)始了“農(nóng)民集中居住、土地集中經(jīng)營(yíng)”的農(nóng)村土地利用集約化探索。據(jù)了解，截至目前，成都市市本級(jí)財(cái)政共投入38億元，完成土地整理項(xiàng)目100個(gè)，整理面積達(dá)120萬(wàn)畝，新增耕地16萬(wàn)畝，建成農(nóng)民集中居住區(qū)和聚居點(diǎn)251個(gè)，集中農(nóng)民7.9萬(wàn)人，建成56個(gè)面積在5000-10000畝的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、有產(chǎn)業(yè)特色的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。未來(lái)8至10年內(nèi)，成都還將投入資金200億元以上，推進(jìn)土地集約利用、農(nóng)民集中居住。

　　袁山村和五峰村的聯(lián)合黨委書記李偉介紹說(shuō)，通過(guò)村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節(jié)約出近百畝集體建設(shè)用地，村委會(huì)經(jīng)過(guò)全體村民的同意，將其中的40畝建設(shè)用地拿出來(lái)進(jìn)行抵押，由新津縣農(nóng)村投資公司做擔(dān)保并貼息，向該縣農(nóng)村信用聯(lián)社貸款150萬(wàn)元，與當(dāng)?shù)匾患耀H兔養(yǎng)殖場(chǎng)合辦了袁山獺兔養(yǎng)殖合作社。按照雙方約定，前三年，村集體經(jīng)濟(jì)組織每年保底分紅55萬(wàn)元，其中50萬(wàn)元用于償還銀行貸款；三年后，村集體經(jīng)濟(jì)組織則每年保底分紅15萬(wàn)元。此外，合作社必須聘用當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行養(yǎng)殖生產(chǎn)工作。

　　李偉說(shuō)，通過(guò)土地整理和市場(chǎng)運(yùn)作，不僅村集體經(jīng)濟(jì)可以穩(wěn)步發(fā)展壯大，也可以為村民在家門口創(chuàng)造出更多到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)。2008年，袁山村的人均年純收入超過(guò)6000元，而三年前這個(gè)數(shù)字僅為2600余元。

　　突破“用途管制”的瓶頸

　　黃曉蘭說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行土地法的要求就是“用途管制”，但是經(jīng)過(guò)近幾年的快速發(fā)展，成都同國(guó)內(nèi)其他很多特大城市一樣，其發(fā)展已經(jīng)遇到用地瓶頸問(wèn)題，必須找到一條“不能違反法規(guī)、不能侵占耕地、不能損害農(nóng)民利益”的城市合理用地道路———通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，解決城市用地瓶頸。

　　以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經(jīng)用完了前一輪土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地指標(biāo)，為了解決用地不足的問(wèn)題，該縣在唐元鎮(zhèn)長(zhǎng)林村進(jìn)行土地整理，節(jié)約出263畝農(nóng)村建設(shè)用地。這些節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地被平移到該縣縣城規(guī)劃區(qū)范圍的犀浦鎮(zhèn)，經(jīng)依法批準(zhǔn)征用犀浦鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)用地并用作為經(jīng)營(yíng)性用地公開(kāi)拍賣，共得11億余元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2008年間，成都市實(shí)施了15個(gè)掛鉤項(xiàng)目，共申請(qǐng)掛鉤流轉(zhuǎn)土地指標(biāo)6980余畝，其中農(nóng)民安置區(qū)使用1600多畝，城鎮(zhèn)建新區(qū)使用5300多畝。

　　北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院李力行博士評(píng)價(jià)說(shuō)，這等于是將土地的綜合整治作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作平臺(tái)，使那些遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，也可以得到一筆當(dāng)?shù)馗�本無(wú)從籌措的建設(shè)新農(nóng)村的資本，同時(shí)也為城市發(fā)展提供必要的土地承載。

　　關(guān)鍵在于剝離土地的社會(huì)保障功能

　　成都市的土地制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在取得一定成效的同時(shí)，也走進(jìn)了深水區(qū)。

　　首先是如何避免農(nóng)民因土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)“學(xué)無(wú)所教、病無(wú)所醫(yī)、老無(wú)所養(yǎng)、生活無(wú)以為繼”的狀況。中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林教授認(rèn)為，自古以來(lái)，作為農(nóng)民“命根子”的耕地在實(shí)質(zhì)上一直承擔(dān)者農(nóng)民最低生活保障的功能。直到今天，農(nóng)村土地所具有的保障功能還是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，如果不能構(gòu)建起城鄉(xiāng)銜接、全域覆蓋的社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)體系，將農(nóng)村社會(huì)一部分社保功能從土地剝離，從而還原其單純的資產(chǎn)屬性，推進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置機(jī)制將承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就可能造成城市強(qiáng)勢(shì)資本進(jìn)入農(nóng)村“攻城掠地”，以市場(chǎng)的合法方式把大量農(nóng)民積壓在城市社會(huì)和農(nóng)村社會(huì)之間�！八�以，我們這一階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵，在于剝離土地的社會(huì)保障功能，轉(zhuǎn)而以基本公共服務(wù)為農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障�！边t福林說(shuō)。

　　其次是地方政府如何從過(guò)去的征地者向土地市場(chǎng)管理者角色轉(zhuǎn)換。李力行說(shuō)，在現(xiàn)存的土地管理體制下，地方政府是農(nóng)村土地入市唯一合法操作者，低價(jià)征地———進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)———招拍掛實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓———獲取土地級(jí)差收益，成了地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源方式。進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌?chǎng)管理者，農(nóng)民在理論上成為資產(chǎn)出讓方。地方政府的土地財(cái)政與其有保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的責(zé)任發(fā)生沖突，處理不好必然在農(nóng)民與地方政府之間形成緊張的社會(huì)關(guān)系。

　　三、如何消化和吸收剩余農(nóng)村勞動(dòng)力也是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)改革，將使農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、集約化的經(jīng)營(yíng)，必然導(dǎo)致更大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)，對(duì)他們的吸納也將是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革必須付出的一個(gè)成本。如果不能依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展和合理布局而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納，他們極有可能演變?yōu)樾乱淮�的農(nóng)村無(wú)業(yè)游民，從而對(duì)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。

　　四、如何吸取當(dāng)年國(guó)企改革出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失的教訓(xùn)，在進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中避免集體資產(chǎn)流失以及因此而造就農(nóng)村暴富階層。當(dāng)年的國(guó)企改革因?yàn)闆](méi)有監(jiān)管好國(guó)有資產(chǎn)，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)流失，還因此造就了一大批暴富階層并形成了嚴(yán)重的階層對(duì)立。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過(guò)程中，如何避免重蹈覆轍，成為改革者的一大考驗(yàn)。

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